《财务与会计》1994年第9期“问题讨论”栏刊登了吴景杰同志“谈谈人民银行转换职能后如何经理国库”一文（以下简称“吴文”）。吴文在引述了中央银行的主要职能后认为：“人民银行职能的转换决定了国库也要相应的进行职能转变”、“即必须具有监督职能”、“发挥应有的监督调控作用”。作者按照这个基本职能提出了人民银行如何经理国库的四点建议。笔者对吴文的基本思路和某些具体建议有不同看法，下面略述己见，供大家讨论参考，兼与吴景杰同志商榷。

一、人民银行的职能与国家金库的职能不能相提并论

中国人民银行是国务院领导的，管理全国金融事业的国家机关，是国家的中央银行。正如作者引述“转换职能后的中央银行的主要职能是制定和实施货币政策，保持货币的稳定，对金融机构实行严格的监管，维护金融体系安全、有效地运行。”

国家委托中国人民银行经理国库的职能任务乃是“负责办理国家预算资金的收入和支出的机构”、“国库工作是国家预算执行工作的重要组成部分”，是办理国家预算收支的重要基础工作。

可见，作为国家中央银行的人民银行的职能是管理全国金融事业，而人民银行经理的国库业务乃是国家预算执行的组成部分。从总体上讲，国库职能是从属于财政预算职能，而不是银行金融职能的一个分支。因此，人民银行职能的转换，不应当也不能决定国库也要相应地进行职能转换。否则，将造成国库人员思想和国库工作方向的混乱，影响国家预算的顺利执行。

二、对吴文具体建议的一些不同看法

（一）吴文认为“国库是货币政策和财政政策具体实施部门，是客观宏观调控的重要工具。”“要求国库保证及时准确地办理各项预算收支，并对宏观经济进行调控监督”。

我们认为，这种把中央银行的主要的宏观调控职能，不加分析地套用于人民银行经理国库的微观管理职能上来，使国库成为“客观宏观调控”的重要工具，不仅不符合现行的国库法规、制度规定，而且也是脱离实际，行不通的，对国库工作的健康发展也不利。

（二）吴文在第二点“严格管理，发挥国库监督作用”一节中，提出国库“要加强……预算支出拨款的监督”，“对违反政策规定的……拨款要拒绝办理。”国库人员要“加强对国库资金变化的分析。逐步掌握资金运动的规律，以及对国民经济发展的影响”。

我们认为，上述论点要求既不是国库监督的主要对象，也不是现行制度规定的国库的职能任务。

就预算支出拨款监督来说：第一，对预算资金的分配与监督是财政的两大基本职能，《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称“国库条例”）第4条规定：各级国库库款的支配权，按国家财政管理体制的规定分别属于同级财政机关；第二，从外部监督来说，各级财政代政府编制的政府预算，经同级“人大”审查批准后，其预算执行中的支出拨款问题由政府对“人大”负责。同时，上级审计部门还要对财政部门进行审计监督；第三，从国库应有的职能任务范围和机构设置、人员配备情况看，国库没有必要，也没有条件“加强预算支出拨款的监督”。

就加强国库资金变化分析，掌握资金运动规律及对国民经济发展的影响来说，我们认为，这种要求国库人员对国家预算收支执行情况进行全方位的分析监督的思路，既不现实，也不应是国库的“主业”。

《中华人民共和国预算法》第6章“预算执行”一节第43条规定：“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。”这就再次明确，国家预算执行的具体组织工作，包括对资金变化的分析，掌握资金运动的规律，以及对国民经济发展的影响等等，是财政部门的职能任务，而不是国家金库的职能任务。

那么，国库的最基本的职能任务是什么呢？《预算法》第48条规定：“各级国库必须按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付。”由此可见，不能把国库的监督作用，扩展到专门分析研究掌握“国库资金运动”里去，否则，必须影响国库及时准确地办理各级预算收入的收纳、划分、报解这个经常的、大量的“主业”，影响国家金库在国家预算管理中应有的执行作用、促进作用和监督作用的正常发挥。

（三）吴文提出的国库第3项职能是“做好政府债券的发行兑付工作。”而且认为，“代理发行政府债券工作是国库的一项长期任务。”还要求国库“加强国债发行和兑付的理论研究”，“加强对我国债务政策的深入研究”等。

我们认为，依照现行的国家法律、法规规定，政府债券的具体发行工作，是国家指定由中国人民银行组织办理的银行业务，而不应是中国人民银行经理的国库业务，乃至成为国库的一项长期任务”。人为地将国库券的发行和还本付息这项比较复杂的具体银行业务交由国库机构承办，不仅有违《国家金库条例》的规定，也不利于国库工作的正常开展。

三、国家金库职能之我见

《国家金库条例》第十条规定，国库的基本职责是：

1.办理国家预算收入的收纳、划分和留解。

2.办理国家预算支出的拨付。

3.向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。

4.协助财政、税务机关督促企业和其他有经济收入的单位及时足额向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依照税法协助扣收入库。

5.组织管理和检查指导下级国库的工作。

6.办理国家交办的同国库有关的其他工作。

根据上述国库基本职责，可以看出，国家金库是国家预算执行的重要组成部分，所以，国家金库的职能和国家预算的职能是息息相关的，从宏观管理来说，国家金库的职能，主要表现在以下三个方面：

第一、参与国家预算对一部分国民收入集中和分配的职能。因为，年度预算确定后，要把计划变成现实，离不开专门的国家财政出纳机关办理各项预算收入的收纳和库款的支拨。没有国家金库，国家预算集中和分配一部分国民收入的职能，就不能最终实现。正是由于全国3600多个国库分支机构，62000多个国库经收处的国库人员，每年通过几亿笔的会计事项核算，把几千亿元的预算收入一笔一笔地收进国库里来，把各级财政的预算支出一项一项地拨付出去，国家预算收支任务才能最终实现。所以，国家金库绝不是单纯的收款结算和数字汇总工作，而是最终实现国家预算分配职能的重要环节。

第二，实施在各级财政之间划分预算收入的职能。预算收入在中央财政与地方财政之间，以及地方财政之间的划分，主要靠国家金库组织实施。国家金库对每天的预算收入都要按财政管理体制的规定进行“分税”计算，按中央、省、地、县、乡等五级预算进行具体划分，分别结算。如果没有国家金库对各级预算收入的逐目划分和分成留解，国家规定的预算收入划分范围和标准，只能是一个计划规定，还有可能造成预算级次混淆或收入分成比例数额错乱，影响各级财政之间的财力分配关系。

第三，参与反映和监督国家预算执行的职能。国家金库处于国家预算执行第一线，保管着国家财政库款，掌握着国民经济各部门、各单位的资金收支余存情况，这就为参与反映和监督国家预算执行创造了条件。特别是，国家预算收入的执行情况，数字报表，都要由国家金库系统核算统计、汇总上报，这就为各级政府、财税机关掌握预算收入执行情况，做出宏观决策，提供了依据。同时，国库通过审查存款开户，监督收入退库等工作，发挥促进监督作用。可见国家金库还具有参与反映和监督国家预算执行的职能。

我们认为，在进一步贯彻执行《国家金库条例》的基础上应尽快研究解决近年来国库工作出现的新情况、新问题。当前带有全局性、关键性的主要问题，简而言之有四：一是银行机构改革后，原来人民银行一家经理的国库系统，现在变成多家专业银行代理了。层次环节多了，国库又不是独立会汁，所以，财政收支的上交下拨很不顺畅，影响国家预算正常执行；二是由于专业银行实行企业化，财政性存款作为银行信贷来源之一，全由人民银行支配，又是无息存款，因此，专业银行占压税款十分普遍，有些地方相当严重，这也是造成财政困难的一个原因，对人民银行运用财政性存款也不利；三是中央国库与地方国库的管理体制关系问题。今年开始国家实施了分税制财政体制改革，实行了国家税务局和地方税务局分设的税务机构体制。在这个改革形势下，中央国库与地方国库怎样分设，国家金库还要不要或能不能实行业务“垂直领导”等等是一个很现实的紧迫问题；四是前面提到的有关政府债券发行和还本付息工作，现行法规规定属银行业务，实际执行又交由国库机构承担，影响法定的国库职责任务的完成。这个矛盾如何解决，也迫在眉睫。