一、新中国社会保障制度历史的简要回顾

新中国建立之后，十分重视社会保障制度的建设，从实际出发建立了城市的职工劳动保险制度、农村的“五保”制度、农村合作医疗制度、社会优抚制度等等，并兴办了城乡社会福利救济事业，开展自然灾害救济工作，对于我国经济发展和社会稳定发挥了重要作用。

我国传统的社会保障制度主要是在1951年2月5日政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》的基础上发展起来的。新中国社会保障制度的历史大致经历了四个阶段：一是1949年10月至1957年的社会保障制度建立时期；二是1958年至1966年的完善和发展时期；三是1966年至1978年“文化大革命”期间的停滞甚至倒退时期；四是1979年至现在，进入社会保障制度的恢复和改革时期。

我国社会保障制度主要包括以下几个方面的具体内容：一是劳动保险，包括企业职工养老、待业、医疗、工伤、生育等项保险，主要是对城镇国有企业和部分集体企业职工生、老、病、死、伤、残等原因丧失劳动能力时，给予物质上帮助；二是职工的医疗保障，即公费医疗、劳动医疗和农村合作医疗，及对贫困者医疗的帮助；三是社会救济，包括救济和救灾，主要是对城镇、农村居民因自然灾害及经济社会原因，造成靠自己力量无法维持最低生活水平者的帮助；四是社会福利和抚恤事业，主要是国家以低费或免费形式向社会成员中弱者提供物质或服务上的帮助。目前，福利事业包括卫生部门管理的医疗卫生机构、民政部门管理的儿童福利院、社会福利院、精神病福利院、残疾人福利事业、殡葬事业、收容遣送事业等等；社会优抚事业包括对革命军人、国家机关工作人员因公牺牲、病故、残废的抚恤，烈军属、复员退伍军人生活补助以及其它优抚事业等等。在这些项目中，养老、医疗、待业和工伤保险是整个制度的核心。自从改革开放以来，随着我国整体经济实力的不断提高，我国的社会保障水平也得到了迅速的提高。据统计，“七五”时期，我国社会保障支出为3163亿元，平均每年增长22.8%，其中，社会保险方面的支出为2985亿元，占94.4%；社会福利、社会救济和优抚安置方面的支出为178亿元，占5.6%；近年来，随着我国社会经济的迅速发展，我国社会保障支出水平有了进一步的提高。

二、近几年我国社会保障制度改革的基本情况

从改革开放后的1986年，根据经济体制改革的要求，我国开始对传统的社会保障制度进行改革，其主要内容是：

（一）实行了国有企业和部分集体企业职工养老保险基金社会统筹。对企业养老保险基金进行社会统筹的目的是为了解决企业之间退休费畸轻畸重，负担不均的问题，为企业发展创造良好的外部条件，促进企业经营机制的转变。其筹措方式主要是采取市、县（个别以省）为单位，根据“以支定筹，略有节余”的原则进行统筹。到1991年6月国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求努力提高养老保险的社会化程度，抓紧保险费用由市县统筹向省级统筹过渡，逐步把覆盖面扩大到外商投资企业中方职工、城镇私营企业职工和个体劳动者。据有关部门统计，截止1993年底，全国已有2000多个县、市实行了国有企业职工退休费社会统筹，1927个市、县实行了城镇集体企业基本养老保险费统筹。全国有59万户企业，在职职工7400多万人，离退休人员1700多万人参加。其中，有13个省实行了省级统筹。养老保险统筹基金也从无到有，不断发展，不断壮大。根据财政决算统计，到1993年全国养老保险基金收入497.3亿元，支出为451.5亿元，统筹基金滚存结余为267亿元。

（二）建立了国有企业职工待业保险制度，实行了待业保险基金统筹。1986年，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，随后各地根据这一规定相继建立了国有企业待业保险制度，并实行了基金统筹。（据有关部门统计截止1993年年度，全国参加待业保险的单位达53.3万个，职工7994万人，累计为155万待业人员提供了生活救济，帮助了其中近70万人实现了再就业）。据财政决算统计，1993年全国待业保险基金收入达17.4亿元，支出为9.4亿元，基金滚存结余为41.8亿元。

（三）推进了医疗保险制度改革。从八十年代初开始，许多地方积极采取各种有效办法，进行了城市职工医疗保险制度的改革，其目的在于改变国家包得过多的状况，逐步建立起国家、单位、个人三者共同负担的医疗保险机制，将公费医疗、劳保医疗引向医疗保险。经过十多年的改革，已基本上将医疗费用与医疗单位、享受单位和享受者的利益挂起钩来，取得了较好的效果。与此同时，一些地区还开展了大病医疗费用社会统筹和退休人员医疗费用社会统筹的试点。另外，为了全面推动我国的医疗保险制度的改革，今年国家已开始在个别城市进行社会统筹和个人帐户相结合的社会医疗保险制度改革的试点工作。

（四）在较为富裕的农村地区实行了农民养老保险制度。随着农村经济的迅速发展，农民的收入有了迅速的提高，特别是沿海地区更是如此，使得原有的以家庭保障为主的农村社会保障越来越不适应农民的要求。1991年1月，经国务院批准，民政部开始在一些较为富裕的农村地区进行了建立社会养老保险制度的试点。

另外，在社会福利、社会优抚救济等方面也进行了一系列改革，在一定程度上改变了我国传统的与计划经济相适应的社会保障制度，逐步建立起具有中国特色的、符合中国国情的、与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度。

三、我国社会保障制度存在的主要问题和改革的基本思路

由于我国经济生活中的各项基本关系尚未完全理顺，社会保障制度改革又是在缺乏综合协调、统一安排的情况下进行的，因此，社会保障制度的某些根本性的问题还未得到解决，远不能适应社会主义市场经济的客观要求。从目前情况看，存在的问题主要表现在：（一）社会化管理和服务程度低。（二）覆盖面不完整，待遇水平存在较大差别。（三）国家和集体（企业）包揽过多，负担过重，个人自我保险意识淡漠，诱发了浪费。（四）社会保障基金筹集未采用社会保障税，缺乏强制性，收缴困难。目前，我国的社会保障基金主要靠国家财政和企业从当年收入中现收现付，不仅不利于社会保障基金的足额收缴、安全供给，而且随着我国人口老龄化的趋势和人口寿命的延长，造成国民收入用于供养人口支出比重日趋增大，最终将成为国家财政和企业的沉重负担，妨碍国民经济稳定、协调和健康地发展。（五）管理办法不健全，挪用、挤占甚至浪费的现象时有发生，保险基金的安全受到严重威胁。另外，基金缺乏合理、健全的运营办法和条件，难以保值增值。（六）社会保障体系不健全，财务收支缺乏有效的社会监督检查制度，不利于社会公众对社会保障事业的了解和监督检查。

上述问题的存在，已严重地制约了经济的发展和社会的稳定，既不利于社会保障功能的发挥，也不利于社会主义市场经济体制的建立和健全。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》已明确提出，我国要逐步建立适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系。这一体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等等。因此，我们必须针对上述问题，根据社会主义市场经济的要求，不失时机地完善我国的社会保障制度，建立具有中国特色的社会保障体系。

（一）改变传统的社会保障观念，变传统的国家保障和单位（企业）保障为真正意义上的社会保障，按照社会主义市场经济的要求建立起由国家、单位、个人共担风险的社会保障机制，切实加强个人的保障意识，减轻国家和单位（企业）的经济负担。

（二）切实理顺社会保障管理体制。今后要逐步建立统一的社会保障管理机构，即把分散在各部门的社会保障管理职能划给社会保障管理机构，由其统一负责管理社会保障事业。

（三）以养老保险、失业保险和医疗保险改革为重点，在深入调查研究、经过试点并认真总结经验和教训的基础上全面逐步深化各项社会保障制度的改革。

1.关于养老保险改革。其重点：一是完善保险的实施范围；二是改革一层次为多层次；三是逐步向省级统筹过渡；四是实行社会统筹与个人帐户相结合的基金筹措办法；五是保险基金由国家、单位（企业）、个人三方共同合理负担；六是建立起养老金的支付与社会平均工资的调整适当挂钩的机制。农民养老保险从实际出发，在条件具备的地区进行试点，以家庭保障为主，可实行个人自愿交纳保险储蓄积累的方式。

2.关于失业保险改革。其重点，一是扩大实施范围；二是保险金由企业按职工工资总额一定比例统一筹交；三是建立保证城镇职工基本生活水平的社会失业保险机制；四是加强待业人员的培训管理和就业指导，把失业保险制度与经济结构调整和企业改革紧密结合起来。

3.关于工伤保险和医疗保险改革，一是逐步建立工伤保险制度；二是按照既保证职工基本医疗待遇，又节省开支，杜绝浪费，个人适当交费的原则，实行社会统筹与个人帐户相结合的办法，逐步建立社会化医疗保险体制；三是发展和完善农村合作医疗制度。

4.关于社会福利、社会优抚救济改革，主要是按照社会主义市场经济要求调整其实施范围，根据经济发展水平适当调整支付标准，建立起自我调整机制。

（四）要实行城镇与农村区别对待政策。由于多方面原因，我国农村与城镇在自然条件，生活水平等诸多方面都存在着很大的差异，再加上农村人口高达八亿之多，平均收入水平远低于城镇职工收入水平。因此，在研究改革方案时，农村的社会保障问题与城镇的社会保障问题需要分别予以研究。目前社会保障制度改革的重点应放在城镇，只有这样，才能保证和推动市场经济体制和现代企业制度的建立，减轻国家负担。至于农村的社会保障制度改革，将按其收入水平及其对社会保障需求，从政策上加以引导，以自愿、量力为主进行，待条件成熟后再逐步推行社会保险。

（五）切实加强社会保障基金的管理和监督，确保基金的安全和完整。为了避免基金的挪用与浪费，应将社会保障基金纳入财政预算并加强管理。要尽快建立健全基金及其经营机构的财务会计制度，进行经常性的财务审计，切实加强财务监督和管理。社会保障经办机构的经费由财政部门逐年核定。同时，要充分发挥财政、审计、监察等部门的作用，加强行政监督检查。在社会监督方面，应建立由人大、政协、工会、公众代表和主管部门负责人共同组成的社会保障监督委员会，委员会要定期听取资金收支、运营及管理服务的汇报，并向社会公布。委员会还可委托有关社会审计机构（如会计师事务所）对经办机构的财务收支、资金运营情况进行定期审计。另外，为了保证社会保障基金的保值增值，应将基金结余大部分用于购买国债，其所得利息仍用于增加基金。

（六）积极研究和探讨开征社会保障税和建立社会保障预算等有关问题。开征社会保障税，有利于及时、稳定地筹集社会保障基金。建立社会保障预算，将所有的社会保障基金全部纳入国家预算统一管理，专款专用，不得用于弥补财政赤字，更不得挪作他用。这样既有利于国家灵活地运用社会保障政策，又有利于社会保障基金的合理分配和运营，有利于基金的保值和增值。

（七）加快社会保障立法的进程，用法律来维护社会保障事业的发展。在目前条件下，制定统一的《社会保障法》有很大的难度，因此，我们可以先易后难，从制定单项的法律、法规开始，逐步建立健全我国的社会保障法律体系。当前，可以从《养老保险条例》、《医疗保险条例》、《工伤保险条例》、《失业保险条例》等着手，先解决具体的问题，逐步制定符合中国国情的《社会保险法》、《社会救济法》等基本性社会保障法律。