时间:2020-05-28 作者:刘仲藜 财政部部长
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摘要:
一、1992年国民经济高速增长,财政情况好于往年
1992年,全国各族人民在邓小平同志南巡重要谈话和中央政治局全体会议精神的指引下,坚持党的“一个中心,两个基本点”的基本路线,改革开放不断向深度和广度推进,国民经济高速发展。农业在连续几年丰收的基础上,1992年又获得好收成;工业发展速度加快,经济效益有所回升;市场购销两旺,物价总水平基本稳定;进出口贸易持续增长,利用外资数额增加;城乡居民生活水平继续提高。在此基础上,1992年财政收支完成情况也是好的,财政赤字可以控制在预算之内。1992年,各级财税部门在党委、政府的领导下,在有关部门的支持配合下,为完成全年预算任务,促进改革开放和经济发展,做了许多卓有成效的工作,概括起来讲,主要有三个方面:
一是以搞好国有大中型企业为重点,大力支持经济发展。1992年,各级财政部门积极贯彻落实中央和国务院确定的搞好国有大中型企业的各项政策措施,对减轻企业负担,增加资金投入,促进生产增长和扭亏增盈,起到了积极作用。截至1992年11月底,预算内国有工业企业产值比上年同期增长12.7%,销售收入增长18.3%,实现利润增长49.3%,百元销售额实现利润提高26.4%,亏损企业户数减少13.5...
一、1992年国民经济高速增长,财政情况好于往年
1992年,全国各族人民在邓小平同志南巡重要谈话和中央政治局全体会议精神的指引下,坚持党的“一个中心,两个基本点”的基本路线,改革开放不断向深度和广度推进,国民经济高速发展。农业在连续几年丰收的基础上,1992年又获得好收成;工业发展速度加快,经济效益有所回升;市场购销两旺,物价总水平基本稳定;进出口贸易持续增长,利用外资数额增加;城乡居民生活水平继续提高。在此基础上,1992年财政收支完成情况也是好的,财政赤字可以控制在预算之内。1992年,各级财税部门在党委、政府的领导下,在有关部门的支持配合下,为完成全年预算任务,促进改革开放和经济发展,做了许多卓有成效的工作,概括起来讲,主要有三个方面:
一是以搞好国有大中型企业为重点,大力支持经济发展。1992年,各级财政部门积极贯彻落实中央和国务院确定的搞好国有大中型企业的各项政策措施,对减轻企业负担,增加资金投入,促进生产增长和扭亏增盈,起到了积极作用。截至1992年11月底,预算内国有工业企业产值比上年同期增长12.7%,销售收入增长18.3%,实现利润增长49.3%,百元销售额实现利润提高26.4%,亏损企业户数减少13.5%,亏损额下降2.4%。在财政收入增长的基础上,各级财政增加了对经济建设的投入,基本建设、农业、挖潜改造等项支出和出口退税都超过了预算指标,资金到位情况也好于往年。为了促进粮食流通,帮助地方财政解决粮食亏损挂帐,中央财政适当提高了国家储备粮和各地超储备粮费用定额补贴标准,地方各级财政部门也为控制粮食亏损挂帐,挤出了一些财力。
二是狠抓增收节支,努力完成预算任务。各级财税部门采取一系列措施,强化收入征管,开展税收、财务、物价大检查,堵塞跑、冒、滴、漏。许多地方在重视抓好收入大户征收管理的同时,还加强了对三资企业、集体企业、乡镇企业、私营企业及个体工商业户的税收征管工作,使财政收入保持了较高的增长势头。为了弥补因出口退税和中央收购外汇补贴增加较多而出现的资金缺口,保证国家重点建设资金需要,国务院决定在预算确定的数额之外,增发一部分国库券,经过各级财政、银行、邮政等部门的共同努力,较好地完成了任务。1992年控制财政支出的任务十分艰巨,各级财政部门千方百计调度资金,在确保重点需要的同时,采取了许多行之有效的节支措施。不少省清理整顿支出范围,把不属于行政事业费开支的项目从预算中剔除;有些地方积极推进县级综合体制改革,转变政府职能,精简机构人员,减少财政开支;有的积极推进行政事业单位财务管理的改革,鼓励有条件的单位兴办经济实体,开展有偿服务,减少财政拨款。还有许多地方通过财政信用方式,灵活调度和运用资金,提高了资金使用效益。
三是抓住有利时机,积极推进财政改革。根据《国家预算管理条例》的规定,1992年国家预算、中央预算以及部分省级预算已由单式预算改按复式预算编列。同时,在辽宁、浙江、新疆、天津等9个地区实行了分税制财政体制改革试点;“税利分流、税后还贷、税后分利”改革的试点范围进一步扩大;在全国部分地区和若干大型企业进行了国有资产清产核资试点。为了贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,适应我国社会主义市场经济发展的需要,经国务院批准,财政部正式颁布了《企业财务通则》和《企业会计准则》,这是我国财务会计制度的重大改革;各级财政部门还积极支持和参与了价格、流通、外贸、金融、住房和社会保障制度等改革。此外,财税法制建设工作也有新的进展。1992年9月份,全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》,这将对强化依法治税起到积极作用。
分析1992年国家预算执行情况,有些问题应当引起重视:从收入方面看,主要是在工业产销和出口贸易快速增长的情况下,财政收入没有保持相应的增长速度,而且增长比例从10月开始逐渐趋缓。出现这种状况的原因,一是在预算执行中,国家新出台了一些政策性减收措施,如降低卷烟产品税税率;改变平转高原油的计税办法,缩小了税基;追加外贸出口计划,相应增加出口退税等等。二是企业经济效益有所好转,但没有反映到财政上来。以预算内工业企业为例,1992年1至11月实现利润322.8亿元,比上年同期增长49.3%,但上交财政利润仅1.99亿元,比上年同期减少43.8亿元,下降95.5%。三是违犯财经法纪的情况比较严重。有的地方和部门从局部利益出发,置国家统一政令和法纪于不顾,以各种形式承包流转税,自行扩大减免税范围和期限,降低企业所得税税率,造成国家财政收入的流失。同时,我们的征收管理工作还存在一些薄弱环节,执法不严、执法不力的情况在有些地区比较严重。从支出方面看,财政支出的增长高于收入增长幅度,支出膨胀势头比较明显。1992年,各地普遍加快了改革开放和经济发展步伐,资金需求急剧上升,财政支出全面增长。到1992年11月底,建设性预算和经常性预算支出分别比上年同期增长23.4%和10.1%,多数支出项目的增长,都大大高于年初预算要求的增长幅度。上述情况表明,在目前的经济运行中,仍然存在着不稳定因素,一些经济行为和管理方式也不规范。因此,我们在分析、预测经济和财政形势时,一定要保持清醒头脑,做到心中有数,并针对前进中存在的问题,采取有效措施,抑制过旺的资金需求,控制财政支出的过快增长,防止经济过热。
二、围绕加快改革开放和经济发展,安排1993年财政收支计划
安排1993年的财政收支计划,必须对经济和社会发展的基本情况有一个正确判断,使财政计划能够较好地兼顾需要与可能、局部与全局、眼前与长远等几个方面。综合各种因素分析,1993年国内市场投资与消费需求将继续旺盛,国民经济仍将以较快的速度增长,财政收入也将保持一定的增长速度。但是,在经济快速增长和体制转换过程中,一些深层次的矛盾和不稳定因素会逐渐显露,宏观经济环境将进一步趋紧,国际政治经济形势的变化也存在一些不确定因素。这些都将给我国的经济发展增添新的变数。因此,1993年的财政工作是机遇与挑战并存,我们既要解放思想,充分估计和利用有利条件,又要正确判断和努力克服各种不利因素的影响,实事求是地安排好1993年的财政收支计划。
1993年国家财政收支计划安排的指导思想和原则,一是按照建立社会主义市场经济体制的要求,进一步支持改革开放;二是积极支持国有企业转换经营机制,重视农业、能源交通等基础设施和社会发展的投入,大力发展第三产业,促进国民经济的健康发展;三是坚持以法治税,强化收入征管,制止收入流失,并根据财源变化情况开辟新的税源,确保财政收入的稳定增长;四是从严控制支出,保证重点兼顾一般,努力提高资金使用效益;五是赤字安排不超过去年实际水平,并在预算执行中努力加以压缩。
三、转变职能,深化改革,促进社会主义市场经济体制的建立和完善
党的十四大在全面总结我国14年改革开放实践经验的基础上,明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标,它标志着我国的经济管理体制正经历着一次根本性的变革,上层建筑的相应调整和变革势在必行。
我国的财政职能是在过去传统的计划经济体制下形成的,基本适应当时政治经济的要求。改革开放以来,按照市场取向的原则对财政职能作了若干调整,但按照建立社会主义市场经济体制的要求,就显得不完全适应了。这当中,既有对微观经济活动和某些事务管得过多过细的问题,也有在宏观管理方面做得不够,需要加强的地方。因此,财政部门的职能转变与深化改革,决不简单是一个职能扩大还是缩小的问题,而必须按照社会主义市场经济体制对财政管理的客观要求,进一步转变和强化财政职能。只有这样,改革才能是彻底的、富有成效的。
对微观经济活动和某些事务管得过多过细,主要是三个方面:一是在传统体制下财政的社会管理职能与国有资产所有者职能搅在一起,往往用行政手段执行所有者职能,对国有企业经营和财务管理活动花费精力过多。二是中央与地方政府事权划分不清,中央财政管了一些本应由地方自己决定或办理的事情。三是财政支出的结构和科目设置仍然带有传统体制的色彩,不适应市场取向的改革和收入分配格局的变化,包揽了许多本该由个人和社会共同承担的开支。
在宏观管理方面做得不够,需要加强的地方,主要是在制定规则促使企业平等竞争方面;在按照公平与效率兼顾的原则调节社会各阶层收入的分配关系方面;在积极参与宏观经济决策、制定和实施财政发展战略方面;在研究和把握财政税收政策,综合运用各种经济杠杆加强宏观经济调控和优化资源配置等方面。在市场经济比较发达的国家,财政部门的职能一般都比较强,对经济运行的宏观调控有的也比较成功,这反映了市场经济发展的客观要求。因为在社会经济生活的某些领域,市场调节会造成资源配置的浪费,会失去社会公平,对这些领域政府必须运用经济、法律和行政的手段进行干预,以弥补市场调节的缺陷,而财政部门则是代表国家利益行使这些手段的重要部门之一,我们在这方面的职能亟待加强。
针对上述问题,财政部门职能转变的重点应当放在四个方面:
第一,要按照政企职责分开的要求,把财政的社会管理职能和国有资产所有者职能加以科学划分。职能分开以后,财政的两个方面职能都要得到强化,但管理方式要符合社会主义市场经济发展的要求。财政作为社会管理者,要从过去只注重国有企业管理,转变为面向全社会各类企业经济活动和社会生活的管理。如建立和完善法律体系和市场规则,为企业平等竞争和健康发展创造外部条件;建立健全社会保障制度,调节社会各方面的收入分配关系,以实现社会公平;等等。
财政对国有资产管理的职能必须加强,至于如何行使这一职能,则是个比较复杂的问题,目前还在探索之中,但方向和原则是明确的:一是要在明确国有企业产权的前提下,实现国有资产管理、监督和运营分开。将来绝大部分国有企业要按市场规则和需要运营,优胜劣汰,政府不干预企业的内部事务。二是对国家资本金的投入、保全、积累、流动和企业的税后利润分配必须加强管理和监督,但应做到规范化和法制化。三是要根据社会主义市场经济的客观要求,从我国实际出发,建立国有资产管理体系,并区别不同情况对现有企业进行改制,分别采取独资企业、有限责任公司、股份公司等资产组织形式。
第二,要逐步从微观管理事务中解脱出来,强化财政的宏观管理职能。该集中的财权、财力必须集中,该统一的财税政策必须统一,同时该下放的管理权限也要下放。将来,除了对企业下放管理权外,中央对地方也将下放应该下放的财政管理权。比如,在企业自主权真正得到落实,并已明确划分中央与地方政府事权和实行比较彻底的分税制的基础上,应允许地方在中央统一政策范围内,开征某些地方性税种,调整地方税税率,自定某些开支的标准等等。
作出上述调整之后,宏观管理和宏观调控将成为财政的主要职能,大体可包括五项内容:一是保证政府机构运行和各项公共开支的资金需要;二是保证基础产业、重点建设的投入,支持“瓶颈”产业的发展;三是公平社会分配,调节行业之间、地区之间、个人之间的收入分配水平;四是运用财税政策和经济杠杆,调整产业结构,促进生产要素的优化配置和经济效益的提高;五是通过财政政策和货币政策的协调运用,调节社会供需总量,使之保持基本平衡。
第三,对经济活动的监督要逐步确立财税监督、社会监督和国家审计监督三者并立的格局。在发展社会主义市场经济的过程中,财政对社会经济活动和国有企业经营活动的监督必须加强,但主要应通过比较完备的法规体系和规范的方式来实现。
第四,要研究建立国家政策性投融资体系,保证国家基础产业和基础设施建设有比较稳定的资金来源。政策性投融资不以盈利为目的,主要是贯彻国家产业政策,保证重点建设,从事国家基础设施、新兴产业、高科技产业等长期性和风险性投资。
需要指出的是,上述几个转变,是根据十四大的精神,按照市场经济的客观要求,着眼于长远设计的。目前,我们正处于新旧体制交替的过渡时期,传统体制对经济生活的影响还很大,市场发育很不成熟,约束机制尚不健全,经济还没有完全进入新体制的运行轨道。在这个时期,如果我们过早地放弃原有的管理手段,则很可能会出现紊乱,造成损失。何况现实经济生活中存在的问题有不少是政府行为和各种不规范的行政干预造成的,对此仅仅采用新的调控手段是不能解决问题的。因此,财政职能的转变必然是逐步实现的,在过渡期间,我们既要解放思想、更新观念,积极推进财政改革和职能转变,同时也要从实际出发做好工作,实现新旧体制和职能的顺利转换。
1993年的改革任务是相当繁重的,价格改革、企业制度改革、政府机构改革以及在扩大对外开放和发展第三产业等方面,都将迈出较大步伐,这些都与财政工作密切相关。因此,我们要积极支持和参与这些改革,努力做好相应的配套改革和服务工作。对于近期的财政改革,总的要求是继续贯彻落实王丙乾同志在1992年7月全国财政工作会议上提出的“三分两统一监督”的改革措施,条件成熟的要抓紧出台,目前尚不能全面实施的,也要逐步推行,并根据十四大的精神和试点经验对试点方案做出必要的修订。具体意见是:
(一)关于税利分流和税制改革问题。1993年要继续扩大税利分流试点面,凡实行承包经营责任制期限已满的企业,有条件的一般应实行税利分流办法。同时,要逐步统一国内不同所有制企业的所得税率,规范企业税前扣除项目和列支标准,保护税基不受侵蚀,以利于企业之间的公平竞争。要抓紧拟定流转税改革方案,合理调整税制结构。总的要求是建立增值税、产品税、营业税三税并立,普遍和特殊双层次调节的新流转税体系。根据国家产业政策和消费政策的要求,适当调整某些行业的流转税税率,扩大增值税的征收范围,实行发货票注明税款制度,对外资企业征收的工商统一税改按现行的流转税征税,统一内外资企业的流转税制度。
(二)关于分税制改革问题。1993年将在自愿的基础上,继续推进分税制的试点工作,同时,要认真总结试点经验,查找问题,修订办法。初步考虑,将来应按市场经济要求对分税制方案进行合理调整,对共享收入,要进一步按税种划分,尽可能减少共享税种。要积极探索用因素法核定支出基数,即根据各地区人口、行政区划、人员编制、开支标准等一般因素和国民生产总值、财政收入等因素,并参照自然条件和国家照顾政策等特殊因素,综合确定地方支出基数。
(三)关于复式预算问题。复式预算1992年已在中央级实行了一年,有成功的经验,也发现一些问题,主要是科目划分还不够科学、合理,不同性质的资金,划分不够清楚。同时,不少部门掌握的基金没有列入预算,不能真实反映财政收支的总规模。因此,1993年有必要对复式预算的帐户设计再作一些改进。比如,可否考虑把国有企业资本金预算(包括国家资本金投入预算、企业上缴国家利润和弥补企业经营性亏损预算)和债务收支预算分列出来,并将部门掌握数额较大的基金纳入预算列收列支。
(四)关于企业财务和会计制度改革问题。要以新颁布的《企业财务通则》和《企业会计准则》为依据,抓紧拟定分行业的财务制度和会计制度,争取尽快出台。要通过各种有效的方法,领导和组织好企业及其管理部门财会人员的培训工作,使他们尽快熟悉新的制度,以保证这项改革的顺利实施。要加快发展注册会计师事业,不断完善社会服务监督体系,以促进政府职能的转变和市场体系的发育。
(五)关于国有资产管理改革问题。要根据建立社会主义市场经济体制的要求,逐步推进国有资产管理体制改革。重点是通过理顺产权关系,实行政企分开,落实企业自主权,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体,并承担国有资产保值增值责任。要进一步完善承包经营责任制,促进股份制企业试点工作有秩序地健康发展。鼓励有条件的企业联合、兼并、合理组建企业集团。国有小型企业,有些可以出租或出售给集体和个人经营。
四、在经济体制转换中,努力做好1993年的财政工作
做好1993年的财政工作,完成国家预算收支任务,对保证社会总供给与总需求的基本平衡,促进国民经济健康发展和经济管理体制的顺利转换至关重要。为此,各级财政部门在继续深化改革、抓紧转变职能的同时,要切实做好以下六个方面的工作。
(一)充分发挥财政的宏观调控职能,促进国民经济健康发展。一是要进一步树立国民经济以农业为基础的思想,通过资金投入和政策导向,使农业逐步转向高产、优质、高效发展的轨道。财政部门要积极协同有关金融机构,从各地实际出发,引导农民将积累更多地用于农业生产的再投入,逐步形成多形式、多渠道增加农业投入的机制。财政支农资金主要应用于农业综合服务体系的建立,以便为农业生产创造更为优质的信息、科技、农机等综合服务条件,促进农村商品市场的建立和完善。二是要按照《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的要求,加快财政管理手段和管理方式的改革,加强对宏观经济的调控。当前重点是要采取法律、经济和必要的行政手段,限制因政府行为和不规范的行政干预造成的盲目发展和重复建设,并在资金和政策上侧重向基础设施和“瓶颈”产业倾斜。三是要按照国家规定,大力支持第三产业的发展。特别是要结合政府职能转变,促进信息产业、技术咨询产业和社会服务监督体系的发展,培植和开发新兴财源。凡是事业单位实行企业化经营和党政机关为安置精简人员兴办的服务实体,在财政和税收政策上应当给予优惠和照顾。
经济效益问题仍旧是我国经济运行中的一个突出问题。市场竞争归根到底是企业效益的角逐,效益好则兴盛、发达,效益差则衰亡、倒闭,这是市场经济运行的一般规律。各级财政和国有资产管理部门一方面要继续抓好清产核资的试点工作,帮助国有企业盘活资产,提高资产营运效益。另一方面要抓紧职能转变,促进企业深化内部改革,转换经营机制,为把企业推向市场创造条件。1993年,预算内工业企业亏损面要比1992年下降5个百分点,经营性亏损额扭亏20%,其他企业经营性亏损也要相应压缩,各级财政部门要会同有关部门采取有效措施,保证指标落实。今后除因价格国家未放开造成的企业政策性亏损,财政暂时维持适当补贴外,对扭亏无望的经营性亏损企业,财政应坚决取消补贴。对那些符合产业政策,经营前景看好,但由于设备老化,无力竞争的企业,应在资金和政策上拉一把,使他们增强自负盈亏,自我发展的能力,尽快走向市场。
(二)要适应收入结构变化,改进和加强税收征管工作。为了适应财源结构的变化,各级财税部门,1993年要组织力量,进行一次全面的财源和税源调查统计,以便为进一步研究调整税收政策和修订现行税制提供依据。《中华人民共和国税收征收管理法》的颁布,标志着我国的税收管理工作在法制化的轨道上又迈上了一个新的台阶,各级财税部门要抓住这一有利时机,大张旗鼓地开展税法宣传,认真组织好《征管法》的实施。当前特别要严格执行国务院的通知,对承包流转税和擅自减免税收的情况进行全面检查。凡已承包的要坚决改过来,对超越权限擅自减免税收的,除停止执行减免规定外,还要把减免的税款如数收回。各地区要将检查和纠正情况,在1993年3月底以前报送财政部和国家税务局,以便汇总研究后报告国务院。同时,要继续做好治理“三乱”工作,减轻企业和农民负担。
(三)合理调整支出结构,进一步改进和加强支出管理。1993年,国民经济仍将高速发展,各方面都将出现蓬勃向上的局面。在这种情况下,财政资金的供需矛盾将更加突出。各级财政部门要面对这一现实,在严格控制支出总规模的同时,妥善安排好各项支出,除了各项必保的开支外,其他支出应坚持从紧安排的原则,特别是在预算执行中,一定要严格按照《国家预算管理条例》办事,严禁随意开增支的口子。要切实加强对行政经费、公费医疗等重点开支的管理。行政事业单位兴办经济实体,要严格执行国家规定,其工资福利等待遇原则上要与机关彻底脱钩,不能把经济实体办成为机关谋福利的“小金库”。要研究制定科学合理的支出定额。事业单位要改进经费管理,将预算内外资金纳入统一的收支计划。要按照国家政策和有利于市场经济发展的需要,改进社会集团购买力的控制方式和手段,有重点地把应该控制的管住管好,以防止集团消费过高过热的倾向。要继续发展财政信用,同时要不断加强和规范管理,提高资金的使用效益。
(四)加速完善各项财税法规,为市场经济体制的规范化运行创造条件。为了加速财政法制化管理的进程,进一步规范微观经济活动,1993年财政部将拟定《国家预算管理法》,拟定《注册会计师法》,并按照市场经济体制的要求修订《会计法》,一并提交审议。同时,要抓紧制订《国有资产管理暂行条例》,修订《企业所得税法》和《个人所得税法》等一系列法规,为规范市场运行创造条件。
需要指出的是,在建立社会主义市场经济体制的过程中,各级财税部门要积极探索和研究加强财政法制管理的新路子,大胆吸收和借鉴国外的先进管理经验。对现行的各种法规,要按照行政管理级次和权限,进行全面清理,凡属不符合新形势要求的,该修订的修订,该废止的废止。
(五)大力加强财政宣传,创造良好的舆论环境。当前财政宣传工作的重点应当放在四个方面:一是要加强财政职能转变和深化改革的宣传,把深化财政改革的思路及其对经济发展的促进作用向社会各界讲清楚,争取各方面的理解和支持;二是要加强财税法制宣传,让各方面了解和熟悉财税法规,增强依法办事的自觉性,同时对违犯财税法规的重大案件及其处理结果,也要及时公诸于世;三是要加强财政支持经济和各项事业发展的宣传,特别要注意宣传财政在处理速度与效益、局部与全局、眼前与长远等几个关系方面的观点和所作的努力;四是要加强财税工作中先进经验和先进人物的宣传,鼓励广大财税干部的积极性和创造性,进一步做好财税工作。
(六)适应改革开放的新形势,加强培训,努力提高财税干部素质。在建立社会主义市场经济体制的过程中,我们面临的新情况和新问题很多,干部的知识素质还不能适应新形势的要求,各级干部特别是领导干部,都有一个重新学习的任务。因此,要充分利用财税院校、培训中心等现有培训条件,加强干部培训工作,积极落实岗位培训计划,特别是对业务骨干,更要从长远着眼,尽早对他们进行有计划的培训。当前,要着重加强市场经济条件下宏观经济管理理论与运作方法的培训,让广大干部熟悉现代经济管理的规律和有关知识;要坚持物质文明和精神文明一起抓,切实加强思想政治工作和职业道德教育,使干部职工都能了解党在新时期的方针、政策,自觉遵守财税部门的职业道德规范,做到廉政勤政,不断提高干部队伍素质。
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