最近，党中央、国务院领导对发展我国注册会计师事业，作了一系列重要指示。中央领导指示精神中最重要的一点，就是应该从整体利益和改革开放的大前提出发，考虑和发展我国的注册会计师事业。应该同扩大开放、国内经济与世界经济接轨，深化改革、计划与市场接轨这样的大局出发；从有利于转变政府部门职能，有利于转换企业经营机制，有利于社会主义市场规范运转的“三有利”总原则出发，在发展注册会计师事业中处理好各个方面的关系。

为了深入研究和探讨中国注册会计师在中国经济与世界经济接轨中的作用，有必要研究一下世界各国注册会计师的管理体制。

一、政府审计与独立审计有严格区别

注册会计师执行的业务，在世界上统称独立审计。我国现在有的文件或者实际工作中，把注册会计师或者其他从事这方面业务活动的事务所，称之为“社会审计”，这不符合国际统一称谓。国际上将注册会计师担任的审计称之为“独立审计”（英文为Inde-pendentAundit），意即独立于政府和企业或经济组织之外的审计工作。现在有一种议论，把“社会审计”与“政府审计”、“内部审计”捏到一起，并且要由政府审计领导和管理内部审计、社会审计。而世界上大多数国家都有政府审计、内部审计、独立审计，但它们是各自独立，互不混淆，三者分离，泾渭分明的没有哪个国家把三者搅在一起。究其原因，主要有四：其一，监督的对象不同。政府审计监督的主要是政府各部门，独立审计监督的主要是社会经济活动。即政府审计监督国家财政收支，独立审计监督商品经济市场活动。其二，监督的目的不同。政府审计监督的目的是防止国家公务人员或使用国家资金的有关人员营私舞弊，以维护国有资金的完整；独立审计监督的目的是维护商品经济正常运转的秩序，维护商品经济活动参与者公平、合理的竞争，保护每个所有者的合法权益。其三，运用的手段不同。政府审计是强制性的行政手段，是无偿进行的；独立审计是用经济手段，是要收费的有偿服务，出了问题，要负经济上和法律上的责任。其四，制约的机制不同。政府审计服从于国家机器运行的需要，受制于国家权力机构或行政机构；独立审计服务于社会经济活动的需要，受制于商品经济运行的规律，因而一般由国家综合经济管理部门（如财政部、经济部）制约。比如：美国的政府审计，包括美国会计总署和地方审计局，其主要职责是对国家财政收支和拨款使用情况进行审查、监督；内部审计包括政府各部门、各公司和法人实体自己建立的内部审计机构，只对本部门、本实体负责，不受政府审计的管辖，由企业董事会和经济组织总管理机构任命，负责内部管理制度和工作效率的审查监督；独立审计是指会计师事务所（即会计公司），依法接受委托，执行独立于企业管理机构和政府主管机关之外的审查监督，由国家授权会计职业团体——美国执业会计师协会、州公共会计师协会、州会计事务管理委员会进行管理，不受政府审计机关的领导和管理。

从世界范围的实际情况看，如果硬把这三者搅在一起，既削弱了政府审计的权威，有损于政府审计的形象，又影响了独立审计的发展；既不利于经济体制改革的深化，有碍于政府审计职能的转换，又有悖于国际惯例。转变政府职能，在审计机关，就是要真正做到政府审计与“社会审计”脱钩，要转变“政府审计部门是审计主管机关”的观念。从目前看，在许多发达国家，都没设立“审计主管机关”，也没有包含“社会审计”的政府审计，就是因为两者不是一回事，更不是一种隶属关系。我国宪法第九十一条，是关于政府审计职能的规定，并不是审计主管机关的规定，更没有规定政府审计领导“内部审计”、“社会审计”。

二、同一事情应该由一个主管部门管理

对有资格依法从事会计查帐验证的人，有的国家称之为注册会计师，日本称为公认会计士，香港叫做会计师。注册会计师从事的独立审计业务，多数国家称审计，日本称监查，我国称查帐，香港称核数。但在一个国家或地区内，注册会计师没有两个名字，所从事的业务名称也是统一的。目前，在我国，从事独立审计的是两个体系、两套人马、两个主管部门。这不仅使我们自己感到别扭，外国投资者也不好理解。应该统一名称，从尽可能与国际上相衔接来考虑，统一叫注册会计师；同样的道理，也应该把从事会计查帐验证业务的机构统一称为会计师事务所。因为，这个名称已被国际会计界、会计组织和中外投资者所接受。世界各国的第三产业只有会计咨询业，没有审计咨询业，只有会计公司，没有审计公司。正如国务院领导同志讲的，有一些法规，是在八十年代初根据当时的情况制定的，随着我国商品经济的发展和改革的深化，应根据现在的情况对有些条例进行修改。

一件事情可以大家办，但不能大家管。大家办，多一个部门多一份力量；大家管，多一个部门就多一份矛盾。我认为会计查帐验证业务统一归口由财政机关管理，决不是只由财政一家办会计师事务所。目前，在全国1500家会计师事务所中，挂靠财政机关的仅为20%，其余将近80%都是由挂靠各业务部门办的。目前，世界上大多数国家、特别是亚洲国家，对独立审计的管理是由财政部承担的。大体有三种情况：（1）由财政部管理的：日本、新加坡、印度尼西亚、南朝鲜、马来西亚、伊朗、新西兰、玻利维亚、利比亚、西班牙、秘鲁；（2）由有关综合经济管理部门（商务部或经济部）管理的：英国、瑞士、丹麦、挪威、德国、科威特、卡塔尔；（3）由政府授权会计职业团体进行管理的：有两种情况，一种是由中央政府和地方政府授权会计职业团体进行管理，有美国、澳大利亚、菲律宾、巴拿马、哥伦比亚等；另一种是由有关政府部门授权会计职业团体进行管理的，有法国、加拿大、荷兰、印度、墨西哥、阿根廷等。

三、独立审计机构的国际组织是国际会计师联合会

与国际经济交流联系密切的是国际会计师联合会，它是世界范围的独立审计国际组织。成立于1977年，现在已经有78个国家和地区的106个会计师组织参加，拥有100多万注册会计师会员。国际会计准则委员会是它的一个专门委员会，世界通行的“国际会计准则”，就是由他们制定和发布的，目前，已经发布了31个国际会计准则，这些会计准则，是国际间进行经济交往的“共同语言”。国际会计师联合会下属还有一个“国际审计实务委员会”，负责拟定和发布“国际审计准则”，目前，已经发布了29个国际审计准则，是世界各国注册会计师执行独立审计的规范。就世界范围而言，独立审计由国际会计组织进行协调。

中国注册会计师协会与国际会计师联合会早在10年前就建立了联系，国际会计师联合会通过中国注册会计师协会向中国介绍国际会计准则和国际审计准则，并同中国会计界发生联系。我国注册会计师协会加入国际会计师联合会的问题即将解决。相应地，中国注册会计师协会在国际会计准则委员会、亚太地区会计师联合会的席位问题也即将得到解决。在中国加入上述国际会计组织后，国际会计组织在讨论新的国际会计、审计准则时，将直接了解和听取中国注册会计师的意见，促进“中国走向世界，世界了解中国”的进程，有利于中国会计与国际会计准则的衔接，也有利于中国经济与世界经济的接轨。国际上并没有“执业审计师”的组织，也谈不上由政府审计来发布“审计准则”，而是由国际会计师联合会下属的国际审计实务委员会来制定和发布审计准则。

四、注册会计师应该对国营企业进行查帐验证。

国务院最近通过的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定，在有条件的地区，应该由经登记注册的会计师事务所对国营企业进行查帐验证，这符合国际惯例。由注册会计师进行常年查帐，减少行政干预，不是取消政府审计，而是改变政府审计的方法，完全符合宪法精神。即按照国务院领导同志说的“被动审计”，企业发生了“大案、要案”由审计机关去查。这恰恰是加强而不是取消政府审计的作用。正象注册会计师的查帐不能代替财政部门审批决算，律师办案不能代替法院判决一样。

普华国际会计公司负责人1988年在一次向我国领导人介绍有关政府审计和注册会计师的情况时说：“各国当前发展的趋势是缩小政府审计机关范围。因为，会计师事务所也可以办理政府间机构和政府审计机关帐目的审计。普华会计公司就担任世界银行、国际货币基金组织和美国审计总署帐目的审计工作。美国州一级和州以下政府部门，很多是由注册会计师执行审计。美国政府让私营企业承包国防等合同项目时，均大量依靠会计师事务所查帐，不因涉及国家资财就交付政府审计机关审计。”

在中国，会计工作一向是由财政部主管，《会计法》第二十条规定：“经国务院财政部门或者省、自治区、直辖市人民政府的财政部门批准的注册会计师组成的会计师事务所，可以按照国家有关规定承办查帐业务。”显然，在我国法律规范的范围内，注册会计师由财政机关管理，并担负查帐业务，是有法律依据的。而其他执行会计查帐业务的事务所的存在并执行与注册会计师同样性质的业务，没有法律依据，最多也只是部门的一种自我授权。