时间:2020-05-28 作者:蒋宝康 徐建 (作者单位:蒋宝康浙江省财政厅、徐建浙江省临海市财政局)
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摘要:
预算会计是以核算、反映和监督国家预算的执行为中心的会计,涉及与预算执行有关的各项经济活动,广泛应用于各级财政机关、事业行政单位及参与预算执行的国家金库、征收机关、拨款监督机构等领域。因此,预算会计工作者不仅需要有较高的政策水平和政治素质,还需要有较广的知识面和较高的会计业务素质。以期通过预算会计的核算、反映和监督、管理活动,正确贯彻和反映国家的意志,正确及时地反映和监督国家预算的执行情况。有些同志不了解预算会计的性质和内涵,误以为预算会计不过是收收付付,发发工资,办办报销,有的以为它“太简单”而不屑于深入研究,有的认为它“容易学”而任意撤换会计人员,有的从事预算会计工作的同志,也因此而自暴自弃。这种状态,实际上是由认识上的偏见与谬误所造成的。
党的十一届三中全会以来,财政部门从单纯的“无偿供应资金”转向重视整个财政资金的综合运用效果,事业行政单位也逐渐改变单纯管理预算资金的局面,向多渠道筹集资金发展。预算会计的核算领域正在不断拓宽,除了核算、反映和监督国家预算执行这一重要职能以外,至少还包括了下面这些内容:(一)发展生产和事业各项基金的周转活动;(二)预算外资金对预算资金的补...
预算会计是以核算、反映和监督国家预算的执行为中心的会计,涉及与预算执行有关的各项经济活动,广泛应用于各级财政机关、事业行政单位及参与预算执行的国家金库、征收机关、拨款监督机构等领域。因此,预算会计工作者不仅需要有较高的政策水平和政治素质,还需要有较广的知识面和较高的会计业务素质。以期通过预算会计的核算、反映和监督、管理活动,正确贯彻和反映国家的意志,正确及时地反映和监督国家预算的执行情况。有些同志不了解预算会计的性质和内涵,误以为预算会计不过是收收付付,发发工资,办办报销,有的以为它“太简单”而不屑于深入研究,有的认为它“容易学”而任意撤换会计人员,有的从事预算会计工作的同志,也因此而自暴自弃。这种状态,实际上是由认识上的偏见与谬误所造成的。
党的十一届三中全会以来,财政部门从单纯的“无偿供应资金”转向重视整个财政资金的综合运用效果,事业行政单位也逐渐改变单纯管理预算资金的局面,向多渠道筹集资金发展。预算会计的核算领域正在不断拓宽,除了核算、反映和监督国家预算执行这一重要职能以外,至少还包括了下面这些内容:(一)发展生产和事业各项基金的周转活动;(二)预算外资金对预算资金的补充、抵支活动;(三)预算外资金的收支、调拨和专户存储活动;(四)生产和服务性业务的资金循环周转活动;(五)预算内、外资金的有偿使用活动;(六)专用基金的提取和使用活动;(七)事业单位固定资产计提折旧的核算等。这就使预算会计不但成为国家宏观控制的重要工具,而且成为区域中观调控和部门(单位)微观管理的重要岗位。我们必须对此作认真的研究和探索,首先在思想观念上要实行必要的转变,才能使预算会计适应形势发展的需要,充分发挥其职能作用。我们认为预算会计观念上要有五个转变:
一、从单纯的“供应资金”向财政资金的综合运用转变
拨款是财政管理的重要内容,也是预算会计的重要核算对象。它包括了从财政的预算拨款开始到各级单位预算的逐级转拨,并最后转化为支出。由此,预算会计便以“供应预算资金”的形象表现出来。虽然我国早就提出“发展经济、保障供给”的方针,但从预算会计核算来看,只是取其后者而放弃前者。这表现在两个方面:一是把大量的预算外资金运动的核算摆在极为次要的地位。自觉或不自觉地采取不干预、少管理的态度。二是重拨款、轻营运,不论预算内、外资金,往往只在“卡住还是花掉”上打圈子,很少致力于研究预算内、外资金的运动规律,掌握财政资金营运的手段,在资金的运动中求增值、求发展。
近几年迅猛发展的以财政融资为主要内容的财政信用活动,开创了财政资金运动的新形势,其中包括了有偿支出的支付与回收;事业专项周转金的设置与运用;上下级财政以支援生产为目的的资金融通;以及专户存储和间歇资金利用、“春播秋收”等等,有些地区已达到相当的规模。这对发展生产,开拓财源、活跃经济、增加财政收入,无疑是十分重要的,就我省财政信用开展得比较好的16个亿元县来看,1989年财政收入比上年增长23.7%,高于全省的增长幅度。但从不少地区来看,由于单纯的“供应资金”观念没有很好转变,往往把财政资金的综合运用排斥在预算会计本职工作之外,因而在资金运用的规模上,资金运用过程及其结果的核算、反映和监督上都存在不少弊病。因此,预算会计应以搞好财政资金的综合运用的核算为己任,使之适应生财、聚财和合理用财的需要,为财政转轨变型创造条件。
二、从完全的“无偿观”向“部分有偿观”转变
财政分配的主要形式,一般表现为无偿形式,“财政无偿论”长期以来主宰着财政理论界,指导着财政实践和事业行政单位的财务活动。“无偿拨款”、“无偿使用”的观念非常牢固,在一定程度上助长了不讲经济效益,不尚节俭,追求豪华阔气的不良风气。
经济决定财政,财政形式的运用是随着经济形势的发展而发展的。十一届三中全会以来,财政分配中的有偿部分有了很大的发展,特别是有偿支出发展更快;从基本建设拨改贷、支农资金拨改贷、企业挖潜改造资金拨改贷,发展到交通事业、城市公用事业以及一些有相应收入的文化设施、卫生设施、科学研究等事业资金的有偿使用,范围相当广泛,已成为一种活跃因素,给“无偿”形式以有益的补充。如果死守“无偿观”不放,就不能有效地运用“有偿”形式为发展事业服务,难以对有偿资金进行正确的管理和核算。因此,必须正视两种形式并存这个客观实际,改变片面的“无偿观”,树立“部分有偿观”,积极研究“两者并存”给预算会计核算和财务管理带来的影响,在预算管理、财力分配、核算方法和财务管理等方面适应这种新形势,使两种形式有机结合、相辅相成,起到相得益彰的作用。
三、从依赖国家财政向提高经费自给率转变
事业行政单位的经费来源,全部或大部来自国家财政拨款,依靠国家拨款办事业的观念根深蒂固,事业行政单位财务工作的很大一部分精力,往往花在争指标上:争支出比重、争增支幅度、争专项拨款、争基建投资,想方设法铺摊子、上规模、上水平、把支出基数抬上去。国家财政就更加包袱沉重,处境困难了。
社会主义事业是人民的事业,特别是一些直接为社会服务的文化、教育、卫生、福利事业,由全社会——当然也包括国家财政——多渠道筹资承担是合理的,不应全部由国家财政统包。现在,事业单位的收入情况正在起变化,经费来源的单渠道局面正在被打破。据我省1989年决算资料统计,事业行政单位的预算外收入,约占当年参与分成的可用资金的40%,在补充预算资金的不足和发展事业方面都起了一定作用。但囿于“单渠道”的观念,许多地区和单位仍然没有把它视作事业发展经费的当然来源,除了一些与收入对口的专项支出以外,这些资金的很大一部分成为搞计划外固定资产投资和滥发奖金、实物以及吃喝送礼的经费来源,反而成了宏观治理的消极因素。因此,必须破除单纯依赖国家预算资金办事业的观点,认识依靠对社会的优质服务而取得社会支持的必要性,认识将各项预算外收入用于发展事业是发展事业的正确途径,提高经费自给水平应当成为财政、财务部门共同努力的目标。要认真建立相应的制度,使多渠道资金的筹集、管理、分配和使用有章可循,健康发展,以减轻财政压力,加速事业发展。
四、从报销型向管理型转变
预算会计工作虽然应包括反映、核算和监督的全过程,但预算单位由于单纯依赖国家拨款,毋须自己筹划资金来源,它的主要任务就偏向于把国家的钱花掉。将财政的“拨入经费”转化为“经费支出”,几乎包括了单位预算会计核算的全过程,领拨报销便成了单位预算会计的主要工作,按制度报销便成为单位预算会计的最高楷模,这可称之为“报销型”。
领拨报销当然是预算会计——主要是单位预算会计的一项重要工作,在目前的情况,能做到按制度报销也着实不容易。预算会计工作者认真、勤恳的作风和执法不阿的精神理应受到社会的尊重,但领拨报销决不是预算会计工作的最高标准,它只是整个预算会计工作的一部分。事业行政单位一般都是领导机关或为生产、生活服务的主管部门及其所属单位,上面关系着国家的方针政策,下面关系着广大群众,预算会计应该扩大工作圈子,置身于社会再生产的大环境中,站在发展生产、发展事业的高度,既要模范地执行财经纪律和财政制度;又要放开眼界,善于经营管理,成为发展事业的好参谋,预算会计工作也就更有生气,更有活力。
五、从只核算收支余超向核算经济效益转变
预算会计从反映和核算国家预算执行情况这个角度看,核算收支余超是理所当然的,但讲究经济效益和重视经营成果这一内容,既然已经进入预算会计的核算范畴,因此,不核算成本费用的提法,就值得商榷了。尤其是事业单位,虽然它一般不直接从事生产,但并非绝对不从事生产,而且他们所从事的事业,往往是直接或间接地为社会生产和人民生活服务的。总是以一定的耗费去获得一定的成果,这就存在着核算成本(费用),讲求效益的必要性和可能性。当然不是所有的事业行政经费都可以进行成本核算的,因为行政工作和事业活动,总是首先表现为社会效果或政治效果,有些是难以用经济指标来衡量的。但仍然有一部分事业成果可以核算其成本、费用,如苗木或良种的培育成本、课题研究费用等等。至于有的事业单位直接进行的生产经营活动,更须实行成本、费用核算了。
长期以来由于受“不核算成本费用”观念的束缚,预算会计一般比较缺乏经营观和效益观。即使对直接生产或有偿服务,在核算上也习惯沿用收付实现制去核算收支余超,全额列收,全额列支,或者塞在“暂存”、“暂付”的大麻袋中,搞不清成本高低、效益好坏。因此,必须转变单纯核算收支余超的观念,在事业行政经费的管理中溶入经营观、经济效益观,既用收付实现制核算收支余超,又用权责发生制核算成本费用和经营成果,努力探索、完善预算会计特有的核算和管理方法。
观念的转变是根本的转变,预算会计观念的转变必将对预算会计的改革带来新的活力和积极的影响。但是,我们在探索预算会计观念转变的同时,必须十分明确的是:预算会计核算、反映和监督的主要对象,仍然是预算资金的活动,而预算资金分配的主要形式仍然是无偿形式。预算会计与国家预算仍然有不可分割的紧密联系。我们探讨预算会计的观念转变和改革,必须围绕更好地搞好预算资金活动的核算、反映和监督为总目标来进行,如果放松了对预算资金活动的核算、反映和监督,片面强调把重点转移到“其他经济活动”上去;或者否定预算会计的基本核算方法,那就是舍本逐末了。
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