时间:2020-05-29 作者:孙昌湘 陈今池
[大]
[中]
[小]
摘要:
一、美国总审计局的性质与工作概况
在美国,负责政府审计工作的部门是总审计局(Ge-neralAccountingOffice——缩写GAO),系美国众议院的一个所属机构,它是1921年遵照《预算和会计法案》(TheBudgetandAccountingAct)而设立的。在此之前,美国政府的审计职能隶属于行政部门,由财政部负责,1921年成立总审计局后,将财政部所属的审计人员全部转归总审计局管辖。从性质上看,美国总审计局隶属于立法部门,它是一个独立的、非行政性的机构General Accounting Office的英文原义为总会计局,但按其机构的主要职责,则应译为总审计局,因而,本文沿用了《各国政府机构手册》的总审计局译名。。总审计局的主要职责是直接向国会报告政府机构的财务状况和经营成果,并对政府机构的组织和管理工作提出批评意见。
总审计局的最高负责人为总审计长(Comptroller General)同上原因,译为总审计长,而不译为总主计长。。在总审计长之下,设副总审计长(Deputy ComptrollerGeneral)一名。总审计长和副总审计长的人选是经听取参议院的意见,并取得其同意后,由总统任命,任期15年。所以设这样长的任期,是为了保证总审计局机构的独立性,在其任期内只有通过众议院,总审...
一、美国总审计局的性质与工作概况
在美国,负责政府审计工作的部门是总审计局(Ge-neralAccountingOffice——缩写GAO),系美国众议院的一个所属机构,它是1921年遵照《预算和会计法案》(TheBudgetandAccountingAct)而设立的。在此之前,美国政府的审计职能隶属于行政部门,由财政部负责,1921年成立总审计局后,将财政部所属的审计人员全部转归总审计局管辖。从性质上看,美国总审计局隶属于立法部门,它是一个独立的、非行政性的机构General Accounting Office的英文原义为总会计局,但按其机构的主要职责,则应译为总审计局,因而,本文沿用了《各国政府机构手册》的总审计局译名。。总审计局的主要职责是直接向国会报告政府机构的财务状况和经营成果,并对政府机构的组织和管理工作提出批评意见。
总审计局的最高负责人为总审计长(Comptroller General)同上原因,译为总审计长,而不译为总主计长。。在总审计长之下,设副总审计长(Deputy ComptrollerGeneral)一名。总审计长和副总审计长的人选是经听取参议院的意见,并取得其同意后,由总统任命,任期15年。所以设这样长的任期,是为了保证总审计局机构的独立性,在其任期内只有通过众议院,总审计长才能被免职。
总审计局负责定期检查所有美国联邦政府机构的工作,除定期地进行检查以外,还在众议院的领导之下,进行特别检查。总审计长每年须向众议院提交报告,总结其一年的审计和检查工作。另外还向国会提出几百份审计报告,在报告中对所审查的各个政府机构的工作提出批评和建议,其中的大多数审计报告是向社会公众公布的(仅有少数例外,如美国的情报工作)。
总审计局的机构是相当大的,它共辖属4个局和12个处,在总审计局任职的会计师和审计师已多达3,000人。在这些审计师中,有很多人是有大专院校学历并通过政府考试的注册公共会计师(CPA)。这些具有注册公共会计师资历的审计师,虽然过去仅是集中精力学习会计,但他们多通过在职学习而有足够的能力从事管理审计和方案审计。近年来,总审计局又招聘了不少专门学习经济学、企业管理、工程学、数学和统计的专业人员。另外,还招聘了一些系统分析和电子计算机方面的专家。
美国总审计局之所以重要,主要是由于美国联邦政府每年的经费开支已达数千亿美元,而总审计局负责审计和监督整个联邦政府的经费开支;另外,从政府审计工作的性质来看,由于政府活动的规模大而复杂,没有自由竞争,以及缺乏对其工作效率或投资效果的评价方法,因而增加了总审计局工作的重要性。更重要的一点是,由于总审计局隶属于众议院,不同于政府内部的审查机构,是一个具有独立性的立法机构,因此,除美国情报机构外,它有权核查任何一个联邦政府机构的帐册、单据、文件、记录和收支事项。依据法律上的规定,政府机构应向总审计局提供它所需要的情况资料,包括每个政府机构的权力、义务、活动、组织机构、财务交易以及经营方法等资料。另外,总审计局的职权还不仅限于审计,它还负责规定政府部门所应遵循的会计原则和会计标准,并负责提供范围广泛的法律咨询服务。此外,总审计局还负责审查美国政府的一切债权和债务。至于州和地方政府的审计工作,则由各州的州审计局负责。
二、政府审计工作的目的和范围
设立总审计局的最初目的,是为了控制联邦政府各部门的预算,审计的范围仅限于收入、支出和帐目、报表。这种审计在传统上称为财务审计(financialaudit)。在财务审计中,主要是审查财务帐目和报表是否确切地反映了实际财务状况,以及是否遵守了各项法律和规章制度等。经过1960—1970年政治和经济因素的发展变化,审计的范围从财务审计逐渐扩大到经营审计(opor-ational audit)、管理审计(management audit)。审计的目的除审查政府机构的收入、支出和帐目、报表外,更着重于审查各政府机构的效率(efficiency)和效果(effec-tiveness)。所谓效率是指在使用资源(人力、物力、财力)上是否经济和有效率,从而查出不经济和低效率的情况,以及发现不健全的组织机构和管理制度等。所谓效果则是指是否完成了立法机构所规定的目标。这也就是说,总审计局的审计范围不再仅是审查联邦机构主管人员是否履行了他们的一部分职责,而是要审查他们所应履行的全部职责。有关经营或管理审计问题,在1972年总审计局所颁布的新政府机构审计标准中,曾作了明确的说明。
1972年美国总审计长斯维特在最高审计协会第七次国际代表会议上曾提过一项建议,其主要内容为:对政府工作的审计应该有最大的独立性,应该包括财政责任、管理责任和计划方案责任三个方面的审计。从总审计局审计范围的发展趋向来看,和他所提的建议是一致的。目前,美国总审计局的审计范围,几乎包括整个美国联邦政府的活动,在其向国会提交的审计报告中,不仅审查教育、医疗补助和改进高速公路安全等行政性计划方案的效果,而且还包括对购买武器系统和航天飞行计划的评价,不仅审查国内经费,而且还审查援外支出的效果。根据美国政府会计师协会(Association of Gove-rnment Accountants)所公布的资料,有关经营管理或计划方案审计的案例是很多的。其中一个比较闻名的案例,是有关治理河水污染问题的审计报告。美国联邦政府在过去的15年中曾拨款20亿美元,资助建立10,700个废水净化工厂,其基建投资总额达90亿美元。总审计局对这项资助计划的效果作了全面的评价,其最后的结论是:
(1)废水治理设施并未能充分地发挥其效益,因为一些主要工业和市政污染单位,在继续将未经处治或虽经处治但并不合要求的废水注入河内。
(2)资助拨款计划未能得到合理的使用,未做到有计划地分配资金,而且采取谁先申请就先资助给谁的方式。
因此,总审计局向国会提出建议,应根据建设项目的效益大小决定资助拨款的先后顺序,同时还建议联邦河水质量管理委员会在计划和治理污水工作中采用系统分析技术。
另外,有关总审计局审查经费支出效果的案例也是很多的。例如总审计局在审查美国军费开支方面,曾对海空军的飞机维修支出的效果提出过一个审计报告。在报告中指出,美国每年在这方面要花费55亿美元,并且指出海军的飞机维修支出的效果不如空军,如果能够采用空军的维修方法,就可以节省大量的维修费用。这个审计报告受到了国防部的重视,并指令海军很好地进行研究改进。又例如,总审计局在审查联邦政府行政开支方面,曾对不动产的管理提出一个审计报告,在报告中指出美国国务院在海外拥有三亿美元的不动产,而每年尚需开支租赁费2,500万美元。总审计局在其报告中针对闲置的不动产及其昂贵的维修费用,提出了如何具体处置闲置财产的意见,国务院接受了这个建议,并且还制定了财产利用的评价标准。
随着政府审计目的和审计范围的发展变化,审计观念和审计技术也在发展变化。为了做到更有效地评价复杂的政府计划的实施情况,总审计局的审计师,除采用查证等传统的审计方法外,还掌握了新的审计技术,如成本—效益分析(cost-benefit analysis)、定量分析(quanti-tative analysis)等。
三、总审计局与政府机构内部审计的关系
总审计局对各联邦政府机构所进行的审计,对各个机构本身来说属于外部审计。除此之外,美国联邦政府机构还有自己的内部审计机构,据估计,美国联邦政府机构中从事内部审计的工作人员约为12,000人。
美国联邦政府机构共有12个内阁级的部,在国防部的所属下还有3个军事部,此外,美国联邦政府还有40多个独立机构(如国家宇宙航空总署等),在总统办公厅下设有8个机构(如管理和预算局等)。它们的内部审计机构,组织的大小和内部审计工作的范围多不相同。其中有的机构比较健全,如国防部下设的国防合同审计局,负责有关国防合同的审计职能,是最大的一个政府机构内部审计组织,有3,600个职员,其中3,000人为注册公共会计师,而有的政府机构,如卫生、教育和福利部的内部审计机构人员则较少,因而往往需要邀请公共会计师和州审计局帮助审计所属大学和医院的工作。
根据1972年所颁布的政府机构审计标准来看,不论是总审计局所进行的审计或各联邦政府机构的内部审计均包括以下三方面内容:即对帐目和报表所进行的审计(财务审计),对节约和效率所进行的审计(经营审计),以及对是否完成各项计划方案所进行的审计(方案审计)。这说明总审计局和各联邦政府机构内部审计共同关心的问题很多。但两者的基本目的、性质和范围并不完全相同。总审计局与政府机构内部审计的主要区别是:内部审计是政府机构内部管理控制制度的一个组成部分(其他控制包括方案计划、预算编制、报表和分析等),它是健全的管理控制制度的一个不可缺少的部分。而总审计局所进行的外部审计则是对政府机构工作的一个独立评价。根据美国总审计局总审计长斯维特所做的解释,这种评价不仅包括政府机构如何履行其职责,而且还包括对其内部审计制度的效果所做的评价。因而斯维特认为,总审计局的外部审计范围更广、更概括。
总审计局的外部审计与各联邦政府机构的内部审计两者有着极为密切的关系。应该说,总审计局的外部审计工作是建立在政府机构内部审计的基础上的,这是由于总审计局须利用内部审计工作的成果,包括调查、分析、评价等资料,政府机构的内部审计工作越有基础,其会计制度和财务手续越健全,总审计局的审计工作也就越好做。因而总审计局尽量督促各政府机构加强自己内部审计工作,只有这样,总审计局才能够把注意力集中于更重要的问题,即如何提高效率和效果的问题。据统计,目前总审计局所从事的财务审计仅占其全部审计工作的10%,其主要精力侧重于经营审计和计划方案审计。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号