时间:2020-08-14 作者:杨艳 作者简介:杨艳,盐城市城市建设投资集团有限公司资本运作办公室。
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摘要:
CT集团于2006年9月筹建,是由某地级市政府出资设立的以城市建设和城市服务为主业的功能类国有企业。截至2019年6月30日,CT集团资产总额达770亿元,在职员工3000多人,具有独立法人资格的子公司23个、孙公司19个,主营业务包括六大板块、30多个业务系列。近年来,CT集团的资产规模日益扩大,业务板块日益分散,管理层级日益增加,员工队伍日益壮大,企业使命也日益多元,为避免出现集权制“一管就死”、分权制“一放就乱”的尴尬局面,CT集团实行集权与分权相结合型的财务管理体制,形成了纵横交错的财务权力与绩效责任体系,构建了以集团发展战略为核心的全面预算管理体系。
一、全面预算管理的思路
在转型改制、发展壮大的过程中,CT集团逐步完善了全面预算的管理思路和控制体系,如图1所示。
CT集团对其子公司、孙公司以及不具有独立法人资格的分公司、部门单位,甚至个人等划分责任中心,并将责任中心纳入全面预算管理体系。全面预算内容包括经营预算、资金预算、投资预算和财务预算等。各责任中心以批准的预算作为经济活动的指南,结合责任中心内部和外部因素,实施符合集团价值最大化目标的成本企划和利润规划,并按规定时间提供信息报告。各责任...
CT集团于2006年9月筹建,是由某地级市政府出资设立的以城市建设和城市服务为主业的功能类国有企业。截至2019年6月30日,CT集团资产总额达770亿元,在职员工3000多人,具有独立法人资格的子公司23个、孙公司19个,主营业务包括六大板块、30多个业务系列。近年来,CT集团的资产规模日益扩大,业务板块日益分散,管理层级日益增加,员工队伍日益壮大,企业使命也日益多元,为避免出现集权制“一管就死”、分权制“一放就乱”的尴尬局面,CT集团实行集权与分权相结合型的财务管理体制,形成了纵横交错的财务权力与绩效责任体系,构建了以集团发展战略为核心的全面预算管理体系。
一、全面预算管理的思路
在转型改制、发展壮大的过程中,CT集团逐步完善了全面预算的管理思路和控制体系,如图1所示。
CT集团对其子公司、孙公司以及不具有独立法人资格的分公司、部门单位,甚至个人等划分责任中心,并将责任中心纳入全面预算管理体系。全面预算内容包括经营预算、资金预算、投资预算和财务预算等。各责任中心以批准的预算作为经济活动的指南,结合责任中心内部和外部因素,实施符合集团价值最大化目标的成本企划和利润规划,并按规定时间提供信息报告。各责任中心于每月25日前提交当月执行情况,每季度结束之日起10日内提交上季度预算执行报告,集团财务部通过会计信息化系统跟踪、监督预算执行过程,及时发现并纠正预算执行差额,使集团总部更好地掌握各责任中心的预算执行进度和执行效果,以便采取有效的调控对策。在预算执行基础上,集团对各责任中心进行绩效考核,激励和约束责任中心的经济行为,责权利相辅相成、相互制约、相互作用。但责任中心的“预算导向、成本企划、利润规划、信息报告、绩效考核”必须受集团“战略目标、功能使命、融资支撑、风险控制”的严格约束。也就是说,各责任中心必须围绕集团战略目标和功能使命充分履责,集团对责任中心的经济行为提供融资支持,并进行投资风险控制。
二、全面预算管理的组织
集团根据业务板块性质、业务系列、企业功能和职责分工等,将各责任中心划分为收入中心、成本中心、利润中心和投资中心四类,并根据所属关系,将责任中心分为一级、二级、三级和个人责任中心等。董事会领导下的预算委员会负责集团全面预算的组织和领导。财务部门在全面预算管理工作中起到承上启下的桥梁作用,是全面预算的综合管理部门,负责牵头组织集团年度预算编制工作,主要涉及两方面:一方面,编制和执行财务部门的资金预算;另一方面,还必须根据信息报告分析各责任中心的预算执行进度和效果,并及时将分析结果反馈给预算委员会、相关职能部门和责任中心。在组织架构上,财务部下设资金管理中心、核算中心、票务中心、清算中心等专业中心,行使对口管理权力并承担相应责任,集团向各业务板块的一级责任中心委派财务总监,财务总监对集团总预算负责。此外,总会计师办公室负责集团战略研究,资本运作办负责集团投资、融资等经济分析,审计部、纪监监察办全过程跟踪审计、检查,人力资源部负责绩效考核。
三、全面预算的编制流程
CT集团的全面预算编制流程为:财务部根据各责任中心的宗旨和使命,设计各责任中心的考核指标。责任中心根据零基预算理论和方法,每年10月份根据自身拥有或控制的经济资源(包括人力资源)自行申报下一年考核指标。实践证明,这一做法容易被管理人员和员工所接受,并变成责任中心员工的自觉行动。然后,集团根据政府的城市建设和服务目标,并结合公司发展战略,对各责任中心的预算指标进行审查、调整,充分听取责任中心管理人员意见,于12月份形成初步方案,经集团党委会、董事会审核批准后,于下一年年初下达年度预算目标。
在预算编制过程中,CT集团特别注意应对各责任中心预算指标申报的两种不良倾向:
一是正向指标“浮夸”(越大越好)。根据集团薪酬分配办法,收入中心、利润中心和投资中心根据利润预算、剩余收益或投资报酬率等正向指标预发薪酬工资,也就是说,最终批准的正向指标越好,获得的预发薪酬越高。这一办法可能刺激各责任中心利用内部信息优势虚报正向指标。为避免正向指标“夸大”导致高层决策的失误,集团规定预算执行结果与预算指标偏离较大的,不仅面临不同程度的经济惩罚,还可能责令负有预算编制责任的管理人员辞职。这种责任中心预算指标申报的“囚徒困境”,既能够促进责任中心不闲置或浪费经济资源,又能够约束责任中心不顾客观条件过度夸大申报指标的冲动。
二是逆向指标“宽打窄用”(越小越好)。实践中存在这样的情况,如成本中心,不注意在预算阶段挖掘成本降低潜力,预算成本申报偏高,导致实际执行中成本降低率指标轻松完成,尽管这一做法使得预发薪酬可能较低,但年度考核时可能获得更多的绩效奖励和各种政治荣誉。对此,集团充分依靠财务、市场等职能部门收集相关企业和市场信息,并与各责任中心申报的成本明细指标比较,以发现指标申报的不诚信行为。
无论是正向指标,还是逆向指标,若责任中心申报过于“悲观”,从一个侧面反映了责任中心负责人与集团发展战略的“不合作”态度,甚至是公开“偷懒”。对此,集团采取两种方法应对:属于年轻干部且定性为领导能力欠缺的,集团调整其工作岗位,加强实践锻炼,提高管理水平;属于缺乏责任意识的,不论年龄大小,都要结合“牢记使命,不忘初心”主题教育,认真执纪问责,必要时可以“换人”。
此外,尽管预算指标是集团为各责任中心“量身定制”的,但当企业经营的外部环境发生变化,如发生类似2020年年初的新冠肺炎疫情等不可抗力重大影响,执行结果与预算指标发生较大偏差的概率较大,财务部门会根据责任中心的申请及时提出预算指标调整方案,并按规定程序报集团党委会、董事会批准。
四、全面预算执行的风险控制
为降低预算编制和执行过程中的风险,CT集团主要从以下几个方面加强预算执行风险控制。
(一)资金集权管理
为降低集团财务风险,便于资金在集团内部调配,提高资金使用效率,CT集团实行资金集中统一管理,坚持预算管理、收支平衡和风险控制等原则,其基本要求是资金供给与各责任中心资金需求平衡(筹资数量与用资数量平衡、筹资与用资的时间点良好对接),不相容职务分离,资金管理权与使用权分开,限额以上的资金支付实行集团、责任中心和财务部门三级对照预算审核,内部审计对资金使用再监督,资金管理中心负责资金使用监督管理,资本运作办公室负责分析资金结构和融资成本等指标,形成良好的投融资治理机制。
首先,财务部根据下年到期债务以及“三重一大”项目投入、棚改项目资金、投资项目资金、招商收入、运营收入、运营支出等数据编制年度资金预算表。资金预算表编制坚持立足“城市”和“土地”主业,推进经营性、市场化项目发展,合理测算资金需求,既不能出现“钱荒”,也不能出现“钱闲”,融资产品必须严格按时间节点发行,债务融资紧紧围绕项目建设和还贷期限确定融资计划。在年度资金总表的基础上编制重要节点资金预算、细化季度资金表等预算表格。投融资部根据预算资金表编制融资计划表,要做到传统流贷、项目贷款、直接融资等产品的协同,并创新思路,拓宽融资渠道,防控融资风险。
其次,根据“啄食顺序理论”要求,企业融资遵循“内源融资——债务融资——股权融资”的先后顺序。CT集团不因债务融资成本低而增加过多的负债,也不因股东权益能够降低负债比率而轻易向股东伸手。筹资首先依靠内源融资,内源融资不足时再进行债务融资;当资产负债率超过70%时,首先考虑发行永续债,其次是股权融资。
最后,尽管现金预算编制的基础是业务预算,但业务预算在具体执行过程中,不确定因素时常发生,也就是说,资金链断裂风险依然存在,这就需要根据预估的风险等级设计应对方案,如与商业银行商洽至少储备半年期周转信贷协定,储备一批信托、融资租赁等融资项目等。同时,为了节约利息支出,提高资金使用效益,现金预算总是“从紧”编制,例如紧盯金融市场利率变动趋势,将长期贷款置换为短期贷款,利用低息贷款置换高息贷款,从而降低责任中心的不可控成本。
(二)资产实时监管
CT集团设有资产管理办公室,负责制订集团及各责任中心资产管理和运营方案,根据批准的预算指标分解落实资产管理任务和责任,适时监督集团各责任中心资产运营情况。每年年底全面清查集团资产,完善资产管理台账,并根据资产日常变动情况,及时更新集团及各责任中心资产清单,保证实物资产与台账相符。
全面预算管理的目的,就是发挥各责任中心的主观能动性和创造性,激发其工作积极性,让各责任中心在预算约束下有充分的资产运营权。各责任中心作为资产运营的责任主体,必须确保国有资产安全完整及经营性资产保值增值。实践证明,实行资产占用和耗用与预算指标挂钩的预算管理制度,能够有效减少各责任中心超出生产经营需要多抢占资产的行为,将闲置多余资产及时移交集团重新分配或出售,以有效整合资产,减少运营成本,切实提高资产运营效率和效益。例如,各责任中心购置固定资产需编制申请单报集团资产管理办公室,资产管理办公室根据全集团资产申请清单检索是否有同类型闲置资产调剂使用;对车辆等移动性资产由资产管理办公室根据各责任中心的需求清单,进行统一调度,根据使用的频次、工作量等合理分摊成本。
(三)纪检、监察、审计“精准”介入
集团党委要求各责任中心负责人认清企业的国有属性,凝聚国有企业的反腐共识。审计部针对各责任中心的业务流程编制廉政风险环节对照表,要求各责任中心在申报预算的同时,对存在廉政风险的业务环节,设计具体的预算对策,以增强反腐防腐的自身“免疫力”。如管理费用预算编制除了上下结合,广泛听取群众意见外,执行结果还必须公开,接受职工监督;采购预算不仅根据价格预算进行评价,集团纪委还根据客户反映进行必要的市场调研,以杜绝采购人员收受供应商回扣的行为等。
纪委、监察室与审计部发现预算约束腐败失效的线索时要“精准”介入。审计部定期或不定期对各责任中心进行全面审计或廉政专项审计,审计中发现的腐败问题及时报纪委监察室,使得各责任中心负责人“不敢腐、不能腐、不想腐”。这里的“腐”不仅包括违法违纪腐败,还包括各类软腐败和微腐败。就国有企业而言,软腐败是指个人虽没有捞取经济上利益、但集团的整体利益或商业形象受到损害的行为,如在权力范围内提拔使用干部不重视能力考察,任人唯亲,薪酬分配不够公平等;微腐败是指尚未达到党纪国法惩处标准的获取经济利益行为,如收受利益相关方贿赂的实物价值较低,或造成经济损失数量较少等。
五、全面预算管理的不足与注意事项
经过多年的探索和实践,CT集团已形成事前靠预算、事中靠控制、事后靠奖惩的一整套全面预算管理体系,特色鲜明,成效显著。自2014年CT集团推行全面预算管理制度以来,企业总资产已由100多亿元增至近800亿元,增长近7倍,利税总额由3000万元增至3亿元,增长近9倍,销售利润率、资产报酬率、净资产收益率等盈利能力指标列同类企业之首。近五年来,在做实城市产业、做强城市功能、做优城市服务和做美城市形象等方面多次受到地方政府的表彰。但不可否认,CT集团的预算管理也不是完美无缺的,仍存在一些问题:
一是人力资源尚未纳入全面预算管理体系。理论和实践均表明,企业之间的竞争实质上已成为人力资源之间的竞争,人力资源己成为企业发展的第一生产力。人力资源之所以未能纳入CT集团的预算管理体系,主要是人们对人力资源价值计量的理论和实践仍存在争议,在现有的公司治理体系内难以达成共识。因此,CT集团的人力资源管理的现行方法基本沿袭传统的激励约束方法,没有与预算管理体系实现“无缝对接”,因而,CT集团的全面预算管理体系还不够“全面”。
二是行政化管理模式尚游离于全面预算管理体系之外。现行的全面预算管理体系,已全面覆盖各子公司、分公司等责任中心,但各职能科室仍呈现行政化而不是企业化管理模式。全面预算管理体系建立以来,CT集团坚持岗位是“选”出来的、职务是“考”出来的,工资是“算”出来的,全面推进与预算管理匹配的人事分配制度。但“选”“考”“算”都是参照公务员等级管理模式,不利于调动各层级职能科室人员的积极性。
除此,CT集团的全面预算管理体系在实践中还应关注以下两个方面:
一是全面预算管理体系的构建应“与时俱进”。CT集团的实践表明,全面预算管理仅按照教科书的理论和方法进行操作是不够的,也是不可能成功的,需要与实际相结合,根据集团的国有企业特征设计具体的预算制度与控制体系,还必须根据外部环境的变化,与时俱进,及时调整预算管理的内容,如CT集团要求全面预算制度根据廉政风险的大小自行提出各环节的防腐对策,这一创新能够织密反腐倡廉的制度笼子。
二是持续进行全面预算管理体系的配套改革。CT集团的预算管理体系日益完善,但也暴露出配套制度的不足。如企业员工缺乏主人翁意识,优秀员工对企业忠诚度不高;现行积分制考核方法和“职级+系数”的薪酬分配办法使得责任中心和责任中心负责人满足于完成指标,缺乏主动性,创新活力也略显不足。针对这些问题,CT集团还应在预算管理体系的配套改革上做文章。(1)引进全员持股制,核心员工实行股份期权制,让员工在预算管理改革中有充分的发言权、监督权、参与决策权,打破现行薪酬分配的“天花板”限制,实现员工薪酬与责任中心绩效同步增减;(2)学习苏南平台公司的经验,运营类公司全面实行任期制和契约化管理,推行职业经理人制度,让“打工皇帝”在CT集团出现;(3)推行企业混合所有制改革,对完全竞争性的责任中心引进战略投资者和风险投资者,尽快增加CT集团的股权性资本,为企业、国家创造更多的经济价值和社会价值。
责任编辑 姜雪
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