一、引言

减税降费作为供给侧结构性改革的重要举措之一，可以通过减轻企业经营负担，激发企业经营活力，增强企业内生发展动力，最终达到推动经济高质量发展的效果。近两年来，我国政府在减税降费方面采取了一系列重大措施，如提高研究开发费加计扣除比例，固定资产加速折旧，提高个人所得税免征额并增加了六项附加扣除，对小微企业实行普惠性减免，下调增值税基本税率3个点，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，并调整缴费基数等。2019年前三季度累计新增减税降费17834亿元，其中，增值税改革新增减税7035亿元，小微企业普惠性政策新增减税1827亿元，个人所得税叠加减税4426亿元，新增社保降费2725亿元，减税降费力度空前。本文具体分析了减税降费的措施与微观成效，以期为制定下一步的税收政策提供参考。

二、减税降费的机理

税收是国家公共财政最主要的收入来源，也是国家宏观调控的重要经济手段，具有配置资源、调节经济、调节收入分配和监督稳定经济活动的作用。但若税收政策不能适应客观经济状况，则可能会阻碍经济的发展。如何有效地制定税收政策以充分发挥税收工具各项职能，促进经济持续发展，一直是各界关注的重点问题。基于需求理论的凯恩斯税收思想和基于供给理论的供给学派税收思想，均对如何发挥税收的调节作用进行了分析（杨灿明，2017）。

凯恩斯（Keynes，1936）认为，市场对资源的配置调节作用失灵时，国家需要通过刺激有效需求来干预经济，降低税收则是需求管理的工具之一。凯恩斯理论框架下的减税政策是应对经济周期性波动的工具，具有临时性特征（张斌，2019）。减税政策是相机抉择的宏观经济政策的组成部分，其基本作用机制是在实际产出达不到潜在增长率，存在产出缺口的情况下，通过减税将政府掌握的资源让渡给市场主体以增加总需求，从而提高实际产出。汉森（Hansen，1947）认为，为了刺激消费，税收政策应在经济下行时停征并退还部分税款，萨缪尔森（Samuelson，2009）认为应根据经济活动趋势调整财政税收政策以保持经济稳定。

相较于凯恩斯的需求税收思想，供给学派税收思想主张刺激供给，鼓励生产并强调运用市场机制，缩小政府干预，减税是该学派经济政策的核心，其中以“拉弗曲线”最具代表性。Fama和Laffer（1971）提出“拉弗曲线”的概念，认为税收收入与税率呈倒U型关系，即当税率高过一定点后，税收总额将不会随着税率的增加而增加，反之，企业的经营成本增加，投资减少，税基缩小，从而导致政府的税收收入总额减少。在税率过高且经济停滞与通货膨胀并存的情况下，只有减税、削减政府支出、减少政府对经济的干预才能恢复经济增长势头，扩大税基。减税降费不仅能降低企业成本，又能促进企业创新。

凯恩斯税收思想和供给学派税收思想为减税降费提供了理论基础，而减税降费对经济的作用机制则主要通过价格传导实现。通过价格传导机制，减税降费政策带来的微观企业减税红利可以传导至宏观，从而促进宏观经济发展。产品的价值增值体现在原材料投入、生产企业加工生产、经销企业批发零售及消费者最终消费这一整个产业价值链中。减税降费不仅可以从生产端降低企业税费成本，增加企业利润（郭庆旺，2019），激发企业活力，进而鼓励投资，鼓励研发投入与创新（张璇等，2019；叶显等，2019），还可以从居民消费端减少居民的支付价格，拉动消费，扩大内需。减税降费的双重激励作用能有效促进经济发展，化解经济风险。此外，通过对特定行业特定税率调整进行结构性减税，可以引导产业结构调整，优化资源配置效率（曹东坡和黄志军，2019），提升全要素生产率，进而降低制度性交易成本（庞凤喜和牛力，2019）。

三、减税降费的具体措施

减税降费的措施，主要包括结构性减税措施、普惠性减税措施和降低企业负担的社会保障费比例等内容。结构性减税是针对特定群体与特定税种实行的减税，主要体现在降低增值税税率，减轻制造业、交通运输业与建筑业的企业负担；将固定资产加速折旧拓宽至全部制造业，提高研究开发费加计扣除比例，也是结构性减税政策。普惠性减税是全部行业的普遍性税收减免，既包括增值税小规模纳税人的扩围，又包括所得税小微企业的减免。降低社会保障费企业负担的比例是所有行业普遍享受的降费政策。

（一）增值税减税措施

增值税是对商品生产、商品流通、劳务、服务各个环节的新增价值征收的一种流转税，2018年，世界范围已有168个国家征收增值税。我国于1979年开始试行增值税，经过40年的改革与发展，增值税已经成为我国税收收入的主要来源之一。近年来，我国持续推进增值税改革，特别是2019年增值税基本税率由16%降至13%，不仅降低了企业税负，而且通过价格传导机制，将减税红利传导至消费者，起到优化供给、扩大内需的双重激励作用。目前，与西方发达国家相比，我国增值税税率处于较低水平，与周边国家相比，我国增值税税率还相对较高。具体情况如表1所示。

由表1可知，中国制造业13%的税率在G20国家中处于较低水平，仅有韩国、印度尼西亚、澳大利亚、日本和沙特阿拉伯低于中国。不过，在周边国家中，仅塔吉克斯坦和巴基斯坦的增值税率高于中国，因此，我国增值税税率仍然有进一步调整的空间。

财政部、税务总局和海关总署公告2019年第39号《关于深化增值税改革有关政策的公告》对降低增值税提出一系列措施，本文将其归纳为以下方面：（1）调整增值税税率，降低销项税额。将16%税率降至13%，10%税率降至9%。（2）扩大进项税额抵扣。不动产进项税额允许一次性全额抵扣；购进国内旅客运输服务的进项税额允许抵扣；对主要从事提供邮政服务、电信服务、现代服务、生活服务业的纳税人可按进项税额的10%，加计抵减应纳税额财政部、税务总局公告2019年第87号规定，自2019年10月1日起，生活服务费加计抵减比例为15%。。（3）试行增值税期末留抵税额退税制度。此外，还有其他调整，包括购进农产品扣除率、出口退税率、境外旅客购物离境退税等。此次增值税政策调整，重点是降低制造业、交通运输业和建筑业等行业税负，是国家根据经济发展的现实需求，激发市场活力，应对经济下行压力与国际环境不确定因素的有效举措。

（二）所得税减税措施

所得税的减税措施包括企业所得税减税措施和个人所得税减税措施两方面。

企业所得税减税措施主要体现在固定资产加速折旧和研究开发费加计扣除两方面。国家税务总局公告2018年第46号《关于设备器具扣除有关企业所得税政策执行问题的公告》规定，2018年1月1日至2020年12月31日，所有企业新购进设备、器具，单位价值不超过500万元，允许一次性计入当期成本费用税前扣除。单位价值超过500万元的固定资产，仍按照企业所得税法及其实施条例，财税〔2014〕75号和〔2015〕106号，国家税务总局公告2014年第64号、2015年第68号和2019年第66号等相关规定执行。对上述文件内容进行归类总结：在2020年12月31日以前，单位价值超过500万元的，制造业企业新购进的仪器、设备，以及其他行业新购进专门用于研发的仪器、设备，也可以缩短折旧年限或加速折旧。这将大大减少制造业的应税所得额，进而降低制造业的所得税税负。

为进一步激励企业加大研发投入，支持科技创新，财税〔2018〕99号《关于提高研究开发费用税前加计扣除比例的通知》中将未形成无形资产的研发费用按照实际发生的75%税前扣除（原要求50%）；形成无形资产的，按照175%摊销（原要求150%）。此外，财税〔2018〕64号《财政部税务总局科技部关于企业委托境外研究开发费用税前加计扣除有关政策问题的通知》明确：企业委托境外进行研发活动所发生的研发费用，按照实际发生额的80%且不超过境内研发费用三分之二的部分，允许在税前加计扣除。加大研究开发费用加计扣除比例，既可以切实减轻企业所得税负担，也能激励企业开展研发活动，提高企业创新能力，进而推动中国经济走上创新驱动之路。

个人所得税的减税体现在提高免征额、扩大税率级距和增加专项扣除等方面。2018年10月起，我国个税免征额提高至每人每月5000元，这使得一大批低收入者免于缴纳个人所得税。国发〔2018〕41号《关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》明确：增加个人所得税专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人等六项。2019年1月1日开始实施的新个人所得税法，进一步扩大了税率的级距。上述各项改革措施不仅增加了居民可支配收入，刺激消费，切实降低了个人的税收负担，而且有利于缓解经济下行压力。

（三）普惠性减税措施

近两年，国务院推出了一批针对小微企业的减税政策，包括放宽小规模纳税人标准，提高增值税起征点、小微企业所得税优惠和地方税费减免等方面。财税〔2018〕33号《财政部税务总局关于统一增值税小规模纳税人标准的通知》明确：年应税销售额500万元以下的纳税人为小规模纳税人。这一规定将应税销售额在50万元～500万元之间的工业企业，应税销售额在80万元～500万元的商业企业，均划入小规模纳税人的行列。因此，一大批企业原来适用高税率16%和10%，划转后适用3%征收率。这些企业增值税降税明显。国家税务总局公告2019年第4号《关于小规模纳税人免征增值税政策有关征管问题的公告》明确，月销售额未超过10万元（或季度销售额未超过30万元）的，免征增值税。这项政策又给很多小公司减轻了税负。

财税〔2019〕13号《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》明确：小型微利企业是指从事国家非限制和禁止行业，且同时符合年度应纳税所得额不超过300万元（原要求100万元）、从业人数不超过300人（原要求100人）、资产总额不超过5000万元（原要求3000万元）等三个条件的企业。小微企业应税所得额、从业人数和资产总额的提高，惠及1798万家企业，占全部纳税企业总数的95%以上，其中98%是民营企业。该政策保证了我国绝大部分企业都能够享受税收优惠，实现了实质性普惠减税。财税〔2019〕13号文的具体情况如表2所示。

2019年上半年，民营经济新增减税7450亿元，小微企业普惠性政策累计新增减税1164亿元。其中，提高增值税小规模纳税人免税标准新增减税349亿元，放宽小微企业标准和加大企业所得税优惠力度新增减税481亿元，地方“六税两费”减征政策新增减税333亿元。

（四）降低社会保障费率

社会保障费起源于欧洲，是国家通过立法强制建立的、对劳动者个体的潜在风险（生、老、病、死）进行保障从而维持社会稳定的制度安排。由于社会保障费由单位和员工共同负担，社会保障体系不仅用于保障人民基本生活，也会通过收入再分配与影响企业运营成本等方式影响经济发展。尽管起步较晚，我国已成功建立了覆盖近14亿人口的具有中国特色的社会保障制度。与各国比较发现，中国企业承担了较高社保费用。本文将世界各国社会保障费的单位缴费比例进行了对比，具体情况如表3所示。

由表3可知，2019年社保费下调前，中国社保费企业负担部分为28.75%，大幅高于亚洲均值，也高出欧洲均值6.86个百分点。企业社保负担高不利于经济与社会的发展。一方面，从经济角度，在经济下行压力与新兴经济体崛起的背景下，企业的高社保费意味着较高的用工成本，这不仅会使企业丧失竞争优势，挤压利润空间，也会增加企业逃费动机，增加违规风险。另一方面，从社会角度，过高的社保费率加剧就业的结构性矛盾，不利于稳定就业与和谐发展。因此，降低社会保障费率是促进经济发展，维持社会和谐的必然选择。

社保降费一直是政府与公众关注的话题。十八届三中全会提出要适时适当降低社会保险费率。2015年至今，相关部门4年连续6次出台下调社保费率政策。国办发〔2019〕13号《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》提出降低养老保险单位缴费比例至16%，阶段性降低失业保险费率、工伤保险费率，并调整社保缴费基数等相关政策，意图减轻企业负担，优化营商环境。从企业负担养老保险调整结果看，调低2个百分点的有两个省份，调低3个百分点的有17个省份，调低4个百分点的有9个省份，广东和浙江因其14%的比例已经比其他省份调整后的比例还低2个百分点而暂时没有调低。社会保障政策调整情况和调整前后的对比，如表4和表5所示。

四、减税降费微观成效

增值税税率的调整，受益较多的是制造业，以及建筑业和交通运输业。加速折旧和研发费加计扣除，受益较多的是工业企业。上海财经大学《中国增值税减税政策效应季度分析报告》显示，2019年前三季度，制造业新增减税4738亿元，占新增减税总额的31.36%；批发零售业新增减税3258亿元，占新增减税总额的21.56%；建筑业，交通运输、仓储和邮政业共新增减税1179亿元，占新增减税总额的7.8%，总体实现了确保主要行业税负明显降低、部分行业税负有所降低、所有行业税负只减不增的预期目标。同时，增值税留抵退税制度也给企业带来了更宽裕的流动资金。

为了研究公司层面减税降费的实际成效，本文以国泰安所有上市公司为原始样本，测算减税政策受益最多的三个行业的税负情况，即2017年至2019年，制造业、建筑业与交通运输业整个行业的总税负与流转税负。企业总税负的计算，本文使用当期支付的各项税费除以上季度营业总收入。当期支付的各项税费取自现金流量表，季度营业总收入取自利润表。三个行业总税负情况，如表6所示。

由表6可知，减税降费实施后，三个行业的税负呈现不同程度的下降。制造业在2019年第2和第3季度下降幅度较大，分别为15.59%和16.59%，税负总量约为2400亿元与1900亿元。交通运输业税负波动较大，但2018年第3季度至2019年第2季度税负率较上年同期下降，2019年第3季度税负率不降反增，其主要原因在于部分细分行业税负异常增长，如铁路运输细分行业税负率较同期增长90%。建筑业自2018年第4季度起税负持续稳定下降，降幅基本保持在20%左右。

为了进一步分析流转税环节税负的下降情况，现以经营环节纳税总额除以上季营业总收入来计算流转环节总税负。其中，经营环节纳税总额用当季支付的各项税费减去上季所得税费用而得。三个行业经营环节总税负情况如表7所示。

由表7可知，制造业在2019年1季度税负较上年同期略微上涨，从5.44%上涨至5.76%，涨幅5.88%，受增值税率降低的影响，2019年第2、3季度较上年同期大幅下降，降幅分别为17.28%和15.95%。交通运输业经营环节税负率波动明显，2019年2季度下降17.84%，3季度上升33.2%。建筑业自2018年第2季度起，税负持续降低。综合三个行业来看，减税降费特别是结构性减税效果明显，制造业税负明显降低，交通运输业和建筑业税负有所降低。

本文进一步对制造业细分行业减税成效进行了统计分析（以2012年《上市公司行业分类指引》作为细分行业分类标准），表8列示了2018年3季度至2019年3季度制造业总税负与经营环节税负与上年同比降幅最大的三个细分行业。

由表8可知，从行业角度，总税负降幅排名前三的细分行业多为重工业，而经营环节降幅前三的细分行业多为轻工业，说明重工业更多地受益于所得税减税，轻工业则更多地受益于增值税减税。从总税负来看，自2018年4季度起制造业降幅排名前三的细分行业降幅明显扩大，最高达60%。从经营环节税负来看，受增值税税率降至13%的影响，2019年2、3季度税负排名前三的行业与之前有明显差别，这进一步说明增值税减税发挥了结构性调整的功能。

五、结论及建议

我国实行的一系列减税降费措施，达到了普惠中小企业和降低制造业税负的目的。一般来说，税费越低，越有可能激发微观企业活力和吸引外商投资。但是减税与增加财政收入是矛盾的统一体，财政收入太少，国家也无法实现宏观发展的大目标，所以，减税的程度一定要与经济发展具体情况相适应。在财政收入有稳定预期的情况下，我国有能力进一步对境内企业减税降费，激发国内经济活力。鉴于此，本文提出以下建议：

第一，进一步降低增值税税率，并对食品和药品实行简易计税。我国的增值税率与西方发达国家相比处于较低水平，不过与周边国家相比仍有下降空间。随着国际不确定因素的增加，中国急需提高国内消费能力与企业创新能力，继续深化增值税改革并降低税率才能扩大内需，拉动投资，促进产业结构优化升级。此外，食品和药品是民生问题。降低食品的税率，特别是儿童食品的税率，有助于降低孩子的抚养成本。降低药品税率，有助于降低和消除因病致贫的几率。根据安永世界增值税指南《Worldwide VAT，GST and Sales Tax Guide 2019》可知，世界上对药品实行免增值税的国家或地区有阿鲁巴、博茨瓦纳、巴西、多米尼加、埃及、格鲁吉亚、洪都拉斯、马尔代夫、缅甸、尼加拉瓜、尼日利亚、巴基斯坦、巴拿马、波多黎各、坦桑尼亚、美国部分州等；对药品实行0税率的国家或地区有：加拿大、巴哈马、巴林、巴巴多斯、厄瓜多尔、爱尔兰、马耳他、墨西哥、沙特阿拉伯、瑞典、乌干达、英国、赞比亚、津巴布韦等。相对而言，我国的食品药品仍有减税空间，建议实行简易计税并适当降低税率。

第二，打通增值税抵扣链条。增值税为流转税，采用逐环节征税逐环节扣税的方式，若抵扣链条断裂，会增加处于中间环节的企业的成本负担。当前金融业与实业的抵扣链条并未完全打通，银行取得贷款利息收入需要缴纳增值税，实体企业利息支出则不能抵扣增值税，实体企业负担增加。此外，对于银行而言，取得贷款利息收入需要缴纳增值税，但银行支付的单位和个人存款利息不能抵扣进项税额，银行税负增加。因此，这个抵扣链条需要打通。具体的措施需要进一步深入研究。

第三，进一步加大研发抵扣力度。各国政府为了鼓励企业研发，均制定了相应的激励与支持措施，如研发费用税前加计扣除（tax deduction）、税费津贴（tax credit）、免税（tax exemption）、现金补贴（cash grants）等，部分国家如马来西亚、匈牙利、荷兰等已形成全方位全覆盖的研发激励体系。就单项税收优惠政策而言，巴西、匈牙利、泰国、新加坡、立陶宛、英国等国家的研发费用所得税前加计扣除比例均高于200%（巴西、匈牙利、泰国为200%，新加坡250%，立陶宛300%，英国230%），智利、墨西哥、日本、荷兰、葡萄牙、爱尔兰等提供25%～80%的直接税费减免（智利35%、墨西哥30%、日本35%/45%、荷兰25%～45%、葡萄牙32.5%、爱尔兰37.5%），马来西亚、瑞士、罗马尼亚、俄罗斯、法国、捷克等对新设立的研发公司提供多年免税政策。尽管中国已不断加大研发的税收优惠力度，但与主要发达国家及周边国家相比仍有空间。因此，中国应进一步加大研发抵扣力度，继续完善研发激励政策。

第四，进一步降低企业社保缴费比例。尽管社保养老保险单位缴费比率已下降3个百分点，但在世界范围内仍属于较高水平，仍有下降空间。建议进一步扩大社保基金持股国有股权的比例，增加社会保障的资金来源，并继续降低企业社保缴费比例。

（责任编辑 周愈博）