时间:2019-10-25 作者:刘爱东, (中南大学 商学院,长沙 410083) 作者简介:刘爱东(1950-),女,山东聊城人,教授,博士生导师; 周 琼 (中南大学 商学院,长沙 410083) LIU Ai-dong, ZHOU Qiong
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摘要:
近年来,我国高校国有固定资产管理已构建了政府相关法 规 主导、各高校相关 规 章共 存的制度框 架,但仍存在法 规体系不完整、法 规制度应 用性指南缺 失,高校 组织架构设置不合理、各有关部门缺乏沟通,管理部门具体规章不健全、管理人员专业素质不高等问题。而对于现有高校管理尤其是固定资产管理的理论研究,学术界关注度不够,研究者主要是高校财务处或资产管理处人员,并集中剖析当下我国高校国有固定资产管理存在的问题和管理 框 架 的 研 究(周 亚 君,2004;钱 向 荣,2007;张 美 华,2012),对高校国有固定资产管理的研究大多数还停留在反映现实问题层面,提出的对 策多为描述性 语言,没有解决问题的具体框架。少数学者尝试将经济学和管理学的理论引入高校固定资产管 理领域,不失为创新之举,但理论层面与执行层面的磨合还有待实践的进一步考证。
美国的高校国有固定资产管理体制的发展已有四五十年的历史,建立了一个以国家法律 法 规 为指引、政 府机 构监督审计、高校执行具体管理的完善的国有固定资产管理框架体系。该框架体系对美国高校国有固定资产管理的采购、接 收、使用、保管、报废处置或 转移、监 管...
近年来,我国高校国有固定资产管理已构建了政府相关法 规 主导、各高校相关 规 章共 存的制度框 架,但仍存在法 规体系不完整、法 规制度应 用性指南缺 失,高校 组织架构设置不合理、各有关部门缺乏沟通,管理部门具体规章不健全、管理人员专业素质不高等问题。而对于现有高校管理尤其是固定资产管理的理论研究,学术界关注度不够,研究者主要是高校财务处或资产管理处人员,并集中剖析当下我国高校国有固定资产管理存在的问题和管理 框 架 的 研 究(周 亚 君,2004;钱 向 荣,2007;张 美 华,2012),对高校国有固定资产管理的研究大多数还停留在反映现实问题层面,提出的对 策多为描述性 语言,没有解决问题的具体框架。少数学者尝试将经济学和管理学的理论引入高校固定资产管 理领域,不失为创新之举,但理论层面与执行层面的磨合还有待实践的进一步考证。
美国的高校国有固定资产管理体制的发展已有四五十年的历史,建立了一个以国家法律 法 规 为指引、政 府机 构监督审计、高校执行具体管理的完善的国有固定资产管理框架体系。该框架体系对美国高校国有固定资产管理的采购、接 收、使用、保管、报废处置或 转移、监 管及报告 等 每一环 节做了可控的精 细 规 定,明确了与资金流、实 物 流 和信息流相关的部门的权利与义务。美国的丰富经验为中国高校国有固定资产管理体制的完善提供了很好的借鉴作用。Kaganova和Nayyar-Stone(2000)提出了政府管理公共资产的框架体系,并对政府固定资产的获取、使用与保管、处置做了介绍,认为人力资源在具体的管 理执行 过程中发挥着重要作用;Worzala和Elaine(2007)通过分析各个国家经验总结出通用的政府资产管理概念和模式,以此来推动各国的国有资产管理体制改革,其中得出的重要结论之一就是政府法律法规的制定在国有资产管理中处于核心地位;Lu(2011)根据研究经验提出固定资产管理 主要建立在“六 大基 石”之上,即法律 法 规的要求,组织架构,基于资产生命周期的管 理过程,人力资源策略,
信息和技术资源,监控、完整性和透明度。
基于此,本文通过研究美国公立高校国有固定资产管理体系和中国高校国有固定资产管理现状,并对比分析中美高校国有固定资产管理体制,挖掘我国高校国有固定资产管理现存的不足,为中国高校国有固定资产管理的运行与完善提出可行建议。
从职责分工角度出发,美国高校国有固定资产管理体系中,政府和学校担当着不同的地位与作用。美国政府的职责主要是制定完整、系统的法律体系,保证高校的管理行为有法可依,发挥的是引导和监督作用。高校的职责主要是根据国家的法规,结合本校情况设置相应的国有资产管理部门以及制定内部的规章制度,并保证贯彻执行相关政策。
(一)美国联邦政府的地位及作用分析
上世纪中期开始,美国联邦政府针对高校等非盈利机构制定了包括固定资产费用支出和管理问题等在内的一系列法律法规,为美国公立高校在管理国有固定资产方面提供了明确的行为规范指引及标准要求。1958年,美国白宫行政管理和预算局(Office of Management and Budget,简称OMB)发布了《A-21通告》,建立了适用于教育机构财政补助、合同款及其他协议款资助项目的成本确定指南;1993年颁布了《A-110通告》,其为获得联邦政府资助与协议款资助的高等教育机构制定统一的管理规范;2007年颁布了《A-133通告》,旨在建立确保联邦政府机构对高等教育机构使用科研基金情况进行审计的一致性和统一性的一系列标准。上述三个通告分别明确了高校国有固定资产的成本确定、管理以及相关的审计规范,具体内容如表1所示。我们可以看出,近几十年来美国联邦政府对高校国有资产管理的重心发生了变化,由成本控制到全面管理再到监管审计,体现了美国政府的作用由具体政策指导转换为发挥监管职能。
(二)美国公立高校国有固定资产管理体制
美国公立高校的国有固定资产管理,包括比较完整的国有固定资产组织架构以及完善的日常管理两方面。
1.美国公立高校国有固定资产管理的组织架构
美国高校国有固定资产管理分为实物管理、信息管理和资金管理。其中,信息管理由固定资产管理部门承担,保证资产信息的记录和更新,如果固定资产涉及合同基金项目,还要将相关信息传递给合同与基金管理办公室和政府财产管理机构;财务部门负责资金管理、编制年终财务报告,并接受内部审计部门审查。
美国各公立高校在国有固定资产实物管理部分有所不同。实物管理由国有资产使用部门/项目组分管,负责国有固定资产的获取、使用、管理、处置或转移、实地盘点及向上级汇报资产信息。但其内部设置存在两种模式(如图1所示):模式1以威斯康星大学麦迪逊分校、密歇根大学为代表,将资产的管理集中在采购管理部门,并设置资产控制部门管理固定资产,这样将国有固定资产的信息集中在采购管理部门,采购管理部门既要承担采购职责也要承担资产后续使用、管理的职责,有利于加强资产使用、报废与新增的统一规划,以及信息的快速流通,但是这种上下级关系不利于部门之间相互监督和形成内部牵制制度;模式2以加州大学各个分校(包括伯克利分校、洛杉矶分校、圣迭戈分校等)、佐治亚理工学院为代表,单独设置了固定资产管理部门,这种平行模式弥补了模式1的不足,有利于资产管理部门间相互监督、相互制约,但是对信息流通和形成统一规划构成了阻碍。
美国公立高校对固定资产管理部门的设置具有以下共同特点:(1)在科研副校长办公室下面设置合同与基金管理办公室,负责对科研基金购买的固定资产的使用监督与授权;(2)在财务与管理副校长办公室下面设置金融与财务部门,负责固定资产的实物管理与财务报告以及管理日常经费拨款购买的固定资产,具体通过设置内控部门和财务部门来实现。在财务部门内部还设置两种会计核算与报告团队,分别是财务会计准则委员会(Financial Accounting Standards Board)和政府会计准则委员会(Governmental Accounting Standards Board),来出具学校非国有资产和国有资产的年度财务报告。
2.美国公立高校国有固定资产日常管理分析
美国公立高校国有固定资产的日常管理活动主要涉及六个部门,分别是合同与基金管理办公室、固定资产管理部门、财务部门、政府财产管理机构、审计部门以及资产使用部门/项目组。其中,政府财产管理机构属于政府职能部门,不是学校组织架构的组成部分。
国有固定资产的购买首先需要资产使用部门主管/项目组负责人的授权,再将申购单交给固定资产管理部门,由该部门的专业分析员根据“必要性、合理性、适当性、被允许”四大标准判断是否允许该申购,如果允许申购再交由采购部门处理。美国高校固定资产/设备管理开始于学校接受设备,随后还会经历使用、维修与保管、变卖与转移、盘存、报告等阶段。
(1)国有固定资产的取得。获取国有固定资产的途径一般有以下三种情况:政府提供的资产,学校利用政府赞助基金购买所有权属于政府的资产,政府部门已使用过的资产。根据取得方式不同,资产的管理方式也不一样。
资产使用部门/项目组从采购(接收)部门取得设备后,对设备进行专业检查,并将相关信息反馈给采购(接收)部门,准备接受设备后,将设备信息提交给固定资产管理部门,并通知财务部门付款以及进行成本核算。
财务部门负责固定资产成本核算以及将固定资产的价值和折旧方法计入财务系统;合同与基金管理办公室应该关注固定资产管理部门资产的所有权归属问题(是否从政府转移到学校);政府财产管理机构应将国有固定资产的专门标志发放给资产使用部门。
(2)国有固定资产的使用、维修和保管。资产使用部门/项目组负责设备的使用、维修、保管,包括记录固定资产的更新、维修和保管(特别是对于高价值便携带的物品)。当固定资产的所有权归属学校时,资产使用部门每两年对不再使用的设备进行清理,需要对市场价值大于10 000美元的设备进行界定,确定它们是否可以共享使用,并将信息提交给固定资产管理部门;当固定资产的所有权归属政府时,对使用项目基金购买的专款专项的设备限制使用范围,同时对项目组的设备进行定期检查,以界定是否存在多余设备,并将结果提交给政府合同管理办公室。如果该设备拟将用于其他基金项目,应先征得政府合同管理办公室的授权。
(3)国有固定资产的变卖与转移。资产使用部门/项目组不再需要某一项目基金资产时,应确定是否有其他项目需要。如果其他项目对该资产有需要,应该由合同与基金管理办公室授权来转移该资产;对于非基金项目购买的固定资产,则由固定资产管理部门来调剂资产的使用。如果其他项目对该资产没有需要,则可以界定其为剩余资产,由固定资产管理部门进行变卖。
资产使用部门在设备发生丢失、损坏或灭失时应及时向政府财产管理机构报告,由学校的合同与基金管理办公室出具书面声明;项目组在赞助项目结束后,需要向合同与基金管理办公室提供包含所有设备的质量和数量最终库存的清单。
(4)实地盘存。资产使用部门负责执行盘存制度(至少每两年对学校所有的设备进行实地盘存),对已经终止或结项的政府赞助项目所涉及的设备进行处置时,要进行一次实地盘点,并将盘存结果汇报给固定资产管理部门。
固定资产管理部门负责制定盘存制度,并监督、核实执行结果的准确性,同时根据盘存结果更新固定资产管理系统;合同与基金管理办公室负责监督政府赞助项目涉及的设备的处置,并核实资产使用部门的报告;如果国有固定资产的盘存结果存在差异应及时向政府财产管理机构报告。
每一个会计年度结束,固定资产管理部门需要制定管理报告上交给财务与管理副校长办公室;财务部门要出具财务报告,并接受内部 审计。
中国高等院校大部分属于公立高校,分为部属和省属两类。因此,政府对公立高校的拨款包括中央和省两级政府对高等教育事业的经费拨款。政府拨款分为基本支出和项目支出两类,其中基本支出包括学校基础设施和日常经费;项目支出主要是指科研项目拨款。中国高校的国有固定资产资金来源同样包括政府日常经费拨款和科研项目拨款。近年来,随着经济实力的提高和对高等教育日趋重视,中国政府加大了对高等教育的拨款力度,如图3所示,2007~2012年间中国政府对高等教育的拨款数额保持稳中有升的态势,金额越来越庞大的高校国有固定资产凸显出了政府加强对高校国有固定资产管理的必要性。
(一)中国政府在高校国有固定资产管理中的地位及作用
近年来,随着高等教育拨款力度加大,中国政府越来越注重高校国有固定资产管理的相关法律法规的制定,管理体系有所完善。表2显示,中国对高校国有资产管理法律法规的建立始于1995年,由国家国有资产管理局出台的《行政事业单位国有资产管理办法》和《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》,对行政事业单位国有资产的管理机构及其职责、国有资产的使用、处置和报告制度作了相关规定。2006年,由财政部对行政事业单位国有资产的管理条例进行重新修订,颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》和《行政事业单位资产清查暂行办法》,明确我国行政事业性国有资产由财政部门统一综合监管的管理体制以及各部门和单位的管理职责和权限,规范了行政事业性国有资产从配置、使用到处置等环节的管理。此后几年,教育部和财政部根据这些条例制定出部属高校和中央级行政单位的国有资产管理办法。2012年12月,教育部颁布《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》,明确高校国有资产实行“国家统一所有,财政部综合管理,教育部监督管理,高校具体管理”的管理体制。
(二)我国高校的国有固定资产管理现状
1.我国高校固定资产管理组织架构
本文选取的40所高校中有19所对外公布了本校的副校长职责分工情况,只占到了样本总量的47.5%。其中部属高校9所,省属高校10所。对于高校国有固定资产管理的具体分工分为三种:(1)将计划财务处、国有资产管理处和监察处由一位副校长统一管理;(2)财务处与国有资产管理处由一位副校长分管,另一位副校长负责审计处工作;(3)将财务处、国有资产管理处和审计处工作由三位副校长分别负责,这也是大部分高校的分工模式。
据统计,目前我国高校国有固定资产管理部门的设置情况比较复杂,名称也各不一样,如:实验室与设备管理处、国有资产管理处、资产管理处等。本文综合各高校的资料,总结了我国高校国有固定资产管理组织架构的一般模式,如图4所示。
2.国有固定资产管理模式现状
我国现行的高校国有固定资产管理模式大致可以分为三种(刘莉等,2013):
(1)“统一领导,分级归口管理”模式。全校的国有资产管理实行校长负责制,主管副校长协助校长工作。学校设立国有资产管理委员会负责全校国有资产管理工作,委员会成员由相关职能部门负责人组成。国有资产管理委员会下设国有资产管理办公室,负责全校国有资产的日常管理工作,但国有资产管理办公室同时又隶属于实验室与设备管理处,出现多头管理。
(2)“统一领导、分工负责、归口管理”模式。学校设国有资产监督管理委员会,统一制定全校国有资产优化配置方案,负责领导全校的国有资产监督与管理工作,但不参与具体管理过程。学校国有资产监督管理委员会主任、副主任由校长及主管校领导担任,成员由校长办公室、科技处、财务处、设备处、房产处、图书馆、档案馆、基建处、总务处、纪检委、审计处等部门主要负责人组成,实行席位制。学校国有资产监督管理委员会下设办公室。
(3)“归口二级管理”模式。学校根据国有资产的经营与非经营类型设置一级资产管理部门(资产管理处和产业化与资产管理办公室等),其下属资产使用单位对资产进行二级管理,以此明确各自的职责,进行分级管理,此模式是目前我国大部分高校的国有固定资产管理的模式。
3.我国高校国有固定资产校级管理条例制定情况
除此之外,我国各大高校制定的国有固定资产管理条例还存在以下共同缺陷:(1)没有将监督管理融入到国有固定资产管理的各个环节,未在条例中指明每一环节所需的监督行为与监督部门;(2)条例内容重点关注采购、使用与处置等环节,相关的辅助控制环节严重缺位,比如报告和清查制度;(3)条例内容更新慢,不能与政府政策同步跟进,所有高校的固定资产定义还是按照以前出台的政策进行描述;(4)条例没有将涉及国有固定资产管理的各个部门都纳入,未明确规定各相关部门的管理职责以及相互之间的沟通要求;(5)所有条例着重强调结果与目的,忽略了过程的控制,没有做到精细化管理。
从上述现状看来,中美高校国有固定资产管理框架相似,中国高校国有固定资产管理也有所发展,但是具体对比后发现,中国的高校国有固定资产管理在法律法规体系、组织架构以及日常管理方面还需要进一步完善。
(一)法律法规成熟度及系统性对比
美国政府关于高校国有固定资产管理的法律法规体系的建立具有悠久的历史,如图5所示,相对于美国,中国尚处起步阶段,在此方面美国对中国高校国有固定资产管理的发展和完善具有重要的借鉴意义。美国白宫行政管理和预算局(OMB)制定的三个法律法规包揽了国有固定资产的成本计算、具体管理、监管等多方面,形成了完整的管理体系,为下属执行部门提供了明确的行为指导,其可变性低,控制程度高。中国政府自1995年开始制定与行政事业单位国有资产和固定资产有关的法律法规,至今颁布了16项相关的《制度》与《暂行办法》,特别是最近几年,中国关于高校国有固定资产的法律法规数量增多,更新快,其内容涉及了管理部门的职责规定,国有资产的入账、使用管理、处置、报告与清查制度等,这一方面说明我国政府在积极探索适合高校国有固定资产管理的制度,另一方面,从其内容可知,中国该类法律法规还没有建立起完整统一、持久可用的体系,对于各大高校的国有固定资产管理没有起到很好的指导和规范作用。中国亟需出台一套完整、系统的国有固定资产管理规章制度。另外,相关政策稳定性不够,给各大高校的国有固定资产管理带来了困难。同时中国现行相关法律法规大多数还处在强调管理目的和提出要求的阶段,具体的管理流程不够深入,与美国政府将国有固定资产实行精细化管理相比具有较大差距。
从高校内部具体管理条例来看,美国高校按照固定资产/设备的生命周期来制定,包括固定资产/设备的获取、归档、使用、维修、保管、变卖和转移以及清查和审计制度各个环节的完整、系统的指导手册,美国高校的国有固定资产的管理非常注重精细化的管理与控制,比如:资产使用部门/项目组每两年要对所有资产进行一次实地盘点,并上交汇总报告给固定资产管理部门,由其核算结果的准确性;每年要制定年终资产使用报告,并与预算报告做对比分析。而在我国,50%的高校制定的校级国有固定资产管理指导手册都是按固定资产管理环节分块颁布,不具系统性,而且有专门国有固定资产管理规章制度的高校,其条例内容大多只明确了各管理部门的职责,介绍了资产配置、使用、处置、产权界定、资产清查和报告的要求与目的,但是不够具体细致,对于实际执行的规范作用不够大。
(二)高校国有固定资产管理的组织架构和日常管理比较
美国公立高校在国有固定资产管理的组织架构、管理模式以及人员配备上都处于比较完善的状态,而中国与之相比还存在较大差距。
美国公立高校按董事会制进行管理,在董事会的领导下设置校长办公室,实行主管不同领域(一般包括财务与管理、教务事宜、学校咨询、科研管理等)的副校长办公室对校长办公室负责制,对每一副校长办公室的职能、权利及义务都有明确阐述,且对外透明。中国高校是在党委领导下设置组织架构,校长负责总体的教育和行政事务管理,分设多个副校长,但有50%高校的副校长分工职责信息没有公开,不利于副校长明确自己的职责义务以及接受社会监督。另外就已公布副校长职责分工的高校来看,中国高校的校长与副校长除了各自的行政职责外都要负责学术和部分学院的分管任务。在中国越来越注重科研学术成果和教学质量的大氛围下,这样的职责分工会出现副校长将更多精力放在学术与教学方面的情况,对于行政职责的履行力不从心,不能很好地对高校国有固定资产进行管理。由此也可以体现出中国高校组织架构模式不太注重行政事务管理。
2.国有固定资产管理模式比较
美国高校将国有固定资产管理的重要部门,包括财务部门、固定资产管理部门、审计部门等,放置在财务与管理副校长办公室下设的金融与财务部门,以保证国有资产管理系统有统一领导,有利于协调和控制。在中国高校组织架构中,副校长的职责分工与其制定的国有固定资产管理条例存在不协调的地方。对于“统一领导,分级归口管理”模式,国有资产管理委员会下设国有资产管理办公室,负责全校国有资产的日常管理工作,同时国有资产管理办公室又隶属于实验室与设备管理处,而国有资产管理委员会和实验室与设备管理处往往是由不同的副校长分管的,这样就出现了多头管理,也可能出现无人管理的状态;第二种模式“统一领导、分工负责、归口管理”,虽与美国公立高校的管理模式近似,学校设国有资产监督管理委员会,成员由分管校领导及校长办公室、科技处、财务处、设备处、房产处、图书馆、档案馆、基建处、总务处、纪检委、审计处等部门主要负责人组成,实行席位制。但是在副校长职责分工中,成员中的各部门又是由不同的副校长分管,也会出现多头领导的问题;“归口二级管理”模式没有统一的领导,各个使用部门自行管理,履行义务。这不利于全校国有固定资产的使用效率和管理控制,由于此模式是中国高校现行的主要模式,可以看出,中国现行的高校国有固定资产管理模式需要进行改革。3.管理部门人力资源配置对比
美国高校的金融与财务部门有专门的人力资源配置办公室和培训办公室,其员工由行政人员和专业人员配比分配,并且有岗前和定期培训及考核,对用基金项目购买的国有固定资产,合同与基金管理部门会指定专业人员负责核查相应基金的使用情况,对该基金涉及的费用支出进行监督。对中国的研究表明,中国高校对国有固定资产管理配置的管理人员中,兼职人员比例较大,专业性不强,管理意识淡薄,素质不高,部门缺乏培训机制,严重制约国有固定资产管理的质量与效率。
本文针对国有固定资产管理模式,对中美高校的国有固定资产管理体系进行了分析对比,研究表明:(1)中国现行国有固定资产管理的法律法规体系架构不够清晰,法规多但缺乏系统性和权威性,需要相关政府部门出台具体的应用性指南;(2)我国高校在固定资产管理组织架构中副校长职责分工不够合理,他们多注重学术科研,忽略行政管理,国有固定资产管理部门之间缺乏统一领导;(3)目前我国各大高校国有固定资产管理部门制定的条例制度层次差异很大,并不能为国有固定资产管理的具体执行建立一条可行可控的管理路径。基于此,本文对完善我国高校国有固定资产管理提出以下三点建议:
第一,国家应对国有国定资产管理的法律法规体系进行整合。应形成一套从购买、归档、使用、维修、保管到处置的完整体系,在体系内应该出台具体的应用性指南,将法律法规具体化、精细化,做到每一环节都具有可控性,同时应发挥政府管理机构的监督作用,要求高校相关部门定期出具审计报告,以及实行不定期清查制度。
第三,高校国有固定资产管理的执行部门应结合本校具体情况,建立一套完整、系统、具有实际执行意义的国有固定资产管理规章。规章应注重对资产的定期实地盘存、汇报制度和内部审计工作的执行;同时建立健全培训机制,逐步提高国有资产管理人员的专业能力和业务素质。
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