刘昆 | 时任财政部副部长

“十二五”时期财政国库工作圆满完成

“十二五”时期，具有里程碑意义的党的十八届三中全会胜利召开，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。在财政部党组的正确领导下，各级财政部门以建立现代财政制度为目标，不断提升理念，不断改革创新，不断强化管理，不断完善机制，发挥国库功能，健全国库体系，着力打造服务保障型、决策支撑型、运营管理型、风险防控型的“四型”国库，圆满完成“十二五”时期各项工作任务，实现了财政国库工作“提质增效”。

国库改革推出新举措，为国库事业发展注入新的活力和动力。国库集中收付制度改革“横向到边、纵向到底”，全新的财政资金运行框架基本建成，对预算执行管理的服务保障能力大幅度提高。权责发生制政府综合财务报告制度改革顺利启动，现代财政财务报告体系建设迈出关键一步。政府采购管理加快从程序导向型向结果导向型转型，政策效应显著增强。国债发行管理制度市场化改革稳步推进，反映市场供求关系的国债收益率曲线日益健全。地方债自发自还改革全面推开，地方国库现金管理启动试点，地方资产负债管理能力不断提升，防范财政风险的意识显著增强。

制度建设迈出新步伐，填补制度空白与提升立法层次并举。推动国库集中收付制度、国债和地方债发行管理、国库现金管理、政府综合财务报告制度、财政专户管理等财政国库业务在新预算法中作出全面规定，成为国库事业发展的基石。推动《政府采购法实施条例》顺利出台，对《政府采购法》的规定进行细化，进一步完善政府采购制度。围绕预算管理制度改革，印发一系列国库管理规范性文件。法律制度体系的日趋完备，为依法管理国库、规范预算执行、有效防控风险提供了坚实的法律制度保障。

国库管理实现新突破，财政资金运行更加安全、高效和透明。预算执行分析的及时性、准确性、针对性不断提高，为科学决策提供了坚实支撑。库款管理逐步强化，压降库款规模取得初步成效。在全国范围内开展清理整顿地方财政专户和财政资金安全检查工作，切实强化了管理薄弱环节。财政国库信息公开范围不断扩大，内容逐步细化，较好满足了社会各方面的需求。预算执行动态监控效果日益显现，内控机制建设扎实推进。严格落实廉政建设要求，抓业务建设的同时，将廉政建设放在突出位置，两手抓、两促进。财政资金运行的效率、透明度和安全性得到进一步提升。

在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，财政国库工作中还存在一些突出问题和薄弱环节，主要表现在：一些地区还存在内控机制不健全、资金收付操作不规范、财政专户清理不彻底等问题，说明财政国库管理的基础还不牢固；国债市场管理深度不够，地方债定价市场化水平还需进一步提高；政府采购管理重“监管”轻“服务”、重“程序”轻“结果”的问题还在一定程度上存在，政策效应发挥还不够充分。要高度重视和分析研究这些问题，通过进一步深化改革加以解决。

“十三五”时期财政国库工作的基本思路和主要任务

“十三五”时期，随着经济发展进入新常态，财政国库改革和发展所处的环境发生了新的变化，既存在诸多有利条件，也面临一系列困难和挑战。党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，应作为谋划“十三五”时期财政国库改革与发展的基本遵循，将其贯彻落实到财政国库工作的各个方面。

落实创新发展理念，关键要抓住事关国库发展全局的重大问题进行谋划。十多年国库改革取得的成绩，归功于持续不断的制度、机制和技术创新。习近平总书记指出，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。站在“十三五”开局的起点，我们必须对事关国库发展全局的重大问题进行谋划，形成具有带动力的制度创新，财政国库事业才能更好更快发展。当前，有几个重大问题需要凝神聚力去抓好。一是编制权责发生制政府综合财务报告，创新财政报告制度。目前，我国在政府综合财务报告领域的改革不仅落后于发达市场经济国家，而且也落后于一些发展中国家，如果不在“十三五”时期有一个较大的飞跃，形成与决算报告各具功能的财政报告制度，将直接影响财政中长期可持续性，也将影响现代财政制度建设的进程。二是建立健全发债融资机制，创新发债制度。近几年，为实施积极财政政策，债务需求进一步加大，对发债提出了更高的要求。如何构建市场化的举债融资机制，利用市场手段，减少行政干预，实现国债和地方政府债券以较低的成本融资，需进一步探索；建立健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，逐步形成市场基准利率的定价机制，也是需进一步研究的课题。三是建立结果导向型的政府采购制度体系，创新采购制度。如何落实简政放权要求，进一步简化优化程序性审核流程，从程序导向型向结果导向型转变，是完善政府采购制度体系的主攻方向。要完善政府采购交易规则，创新政府采购监管方式，着眼于采购绩效和监管效果，既要放得开，又要管得住。

落实绿色发展理念，关键要拿出对节约资源有促进作用的政策措施不断发力。绿色发展体现了人民群众对美好生活的追求，是促进人与自然和谐相处的必要条件，要把促进绿色发展体现在国库工作当中。一是充分发挥政府采购政策功能，支持绿色采购。政府绿色采购是国际通行做法，有利于节能环保目标的实现。要进一步发挥政府采购政策功能，加大对环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品的采购力度，提升政府节能环保行为，促使企业按照绿色标准生产商品和提供服务，对个人消费者产生引领和示范作用，在全社会塑造绿色和低碳的消费新模式。二是大力推行国库集中收付电子化管理，使用绿色手段。国库业务实施电子化管理后，纸质凭证被电子凭证取代，缴款人或预算单位足不出户就可以办理缴纳财政收入事项或办理资金支付业务，避免了时间消耗、能源消耗和纸张消耗，有效节约了各种资源。同时，国库集中收付利用商业银行已有的服务网点和支付结算优势，大大节约了社会资源。三是完善政府资产负债表，反映绿色成果。政府财务报告能够全面完整反映包括政府自然资源以及环境负债在内的政府全部“家底”。价值能够可靠计量的政府自然资源将在资产负债表内列示，价值难以计量的林场、矿产等自然资源可通过表外披露，接受社会公众对政府自然资源管理工作的监督。随着条件的成熟，可借鉴美国等发达国家的做法，将环境污染治理等负债项目反映在政府资产负债表中。

落实开放发展理念，关键要在顺应经济全球化过程中争取主动权。我国的经济发展已经融入经济全球化的潮流，在这样的背景下，要统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、两种资源、两种规则。这不仅与中央财政有关，与地方财政也密切相关。一是做好加入GPA谈判工作。加入GPA可以增加新的国际经贸舞台，在更大范围、更广领域、更高层次上开展国际经济技术合作，参与国际规则的制定，但是加入GPA在一定时期内也会带来一些挑战。中央财政和地方财政都要高度重视，加强研究和应对，逐步通过改革释放加入GPA带来的压力。二是引入外资法人银行开展政府债券承销业务。目前，国债承销团已引入外资法人银行。为了扩大地方债投资群体，促进投资主体多元化，要积极研究引入外资法人银行开展地方债承销业务。在具体实施步骤上，可采取“分步走”方式，先试点再逐步推开。三是加强对国际形势的研判。我国经济与世界经济的关联度越来越大，国际经济的风云变化都会对我国经济产生影响，进而对财政收支形势产生影响。要做好预算执行分析工作，不仅要盯住国内的经济变化，更要密切关注国际经济形势的变化，这样才能对我国中长期财政收入趋势以及面临的风险有一个比较准确的研判和把握。四是借鉴国际先进管理经验。在财政管理领域，一些发达市场经济国家经过几十年发展，形成了比较先进的管理经验，其中一些经验对我国有很好的借鉴价值。要继续扩大国际交流，深化国库管理领域国际合作，带动我国国库管理的创新和发展，更好地发挥后发优势。

按照即将发布的财政“十三五”规划和上述财政国库改革与发展基本思路，“十三五”时期财政国库工作的主要任务是：

（一）全面深化国库集中收付制度改革，构建规范透明的预算执行管理机制。国库集中收付制度是现代国库管理的基石，也是衡量一个国家公共财政管理水平的重要标志。要在已有改革成果基础上，继续加大力度，向深度、广度拓展。一是进一步扩大国库集中支付改革范围。继续推进乡镇国库集中支付制度改革，完善中央专项转移支付资金国库集中支付管理机制，逐步将社会保险基金纳入国库集中支付管理，实现“四本”预算资金国库集中支付全覆盖。二是完善国库集中支付运行机制。推进国库集中支付标准化、自动化管理，减少审核环节，提高支付效率。建立单位公务卡制度，与个人公务卡形成有益补充，满足预算单位支付结算的新要求。三是推进收入收缴管理改革。继续扩大财税库银横向联网范围，加快组织实施关税收入电子缴库横向联网。深化非税收入收缴管理改革，推行电子化管理，进一步提高收缴效率。完善非税收入收缴管理制度，为深化改革提供制度保障。四是健全预算执行动态监控机制。建立覆盖各级财政的预算执行动态监控体系，逐步将动态监控范围拓展到所有财政资金和全部业务流程，有效管控业务风险。五是稳步推进国库现金管理。国库现金管理是国库集中收付制度改革的必然要求。要建立以财政库底目标余额管理为基础的国库现金管理制度，实现国库现金管理常态化操作。

（二）全面完善国债地方债发行管理，构建科学高效的发债筹资机制。“十三五”时期国债地方债管理的有利条件和挑战相互交错。要坚持稳中求进的原则，通过深化改革不断提升国债地方债发行市场化水平，确保以合理成本和市场风险满足积极财政政策筹资需求。一是优化国债发行计划防范市场风险。结合国库现金流量预测情况，优化国债发行计划。建立健全国债市场价格波动监测机制，增强对宏观政策调整、国债市场变化的敏感性和反应性，防范筹资风险。二是继续深化国债发行市场化改革。完善记账式国债发行机制，推动银行间债券市场开展预发行交易，改进后续发行管理，不断提高记账式国债发行管理效率。适应利率市场化不断加速的要求，研究改进储蓄国债定价机制，逐步确立储蓄国债在个人金融产品定价中的基准地位。三是健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。在公布关键期限和短端国债收益率曲线基础上，进一步健全长端国债收益率曲线。建立国债二级市场做市支持机制，提高国债二级市场交易活跃度，改善国债收益率曲线的样本数据质量。四是提升地方债发行市场化管理水平。强化地方债市场化发行约束，引导信用评级机构完善信用评级指标体系，增强地方债信用评级结果区分度，充分发挥信用评级在债券定价参考等方面的应有作用。研究推进地方债投资主体多元化，在符合有关制度前提下，鼓励各地研究探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金等机构发行地方债，丰富地方债投资主体。

（四）全面报告财政财务信息，构建完整准确的信息反映机制。按照促进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力打造“阳光财政”和“透明财政”，建立预算执行分析报告、部门决算、财政决算、政府财务报告等多维度、多层次的财政财务报告体系。一是完善预算执行分析报告制度。拓展预算执行分析视野，认真研究国民经济运行、宏观调控、财税政策调整等因素，深入剖析财政收入增减变动的深层次原因，准确把握预算执行的特点和走势，更好地发挥预算执行分析服务决策的职能作用。不断完善预算执行信息公开机制，加大宣传解释力度，主动回应社会关切，正确引导社会舆论。二是加强和改进部门决算制度。进一步优化部门决算报表设计，形成科学合理、反映全面、简便适用的部门决算编报体系。加强决算数据分析利用，及时发现和揭示预算编制与执行中存在的问题，有效发挥决算对预算的反映和促进作用。继续加大部门决算公开力度，扩大公开范围，细化公开内容，规范公开形式。三是建立按经济分类编制财政决算制度。严格落实新预算法要求，扎实做好中央本级经济分类财政决算编制工作，稳步推进地方经济分类财政决算编制工作，逐步建立起符合法律要求、满足使用者需要的经济分类财政决算编制制度。四是建立政府综合财务报告制度。在组织预算单位编制政府部门财务报告基础上，科学编制政府综合财务报告，反映政府整体财务状况、运行情况以及财政中长期可持续性。加强对政府综合财务报告的分析利用，促进地方政府绩效考核、资产负债管理、地方政府信用评级等更加科学规范。按照统一要求，做好政府综合财务报告审计公开、向本级人民代表大会常务委员会备案工作，力争2020年前建立中国特色的政府综合财务报告制度。

（五）全面加强内控制度建设，构建有效管用的风险防控机制。强化内部控制能够把权力关进制度的笼子，用制度管权、管事、管人，防范廉政风险。财政国库是管理国家“钱袋子”的部门，更要把内部控制作为一项重中之重的工作来抓，把纪律和规矩挺在前面。一是有针对性地推进内控制度建设。在全面梳理财政国库业务流程的基础上，找准存在的业务风险和廉政风险，厘清责任边界，结合地方特点，按照分事行权、分岗设权、分级授权的要求，综合运用各类有效的内控措施，科学制订符合本地区本单位实际情况的内部控制制度和办法。二是狠抓制度执行。对于暴露出的风险隐患坚决整改、不能拖延。对已经发生的内控风险事件，必须及时处理、严格问责，全面提升内控制度的严肃性。着眼于内控建设的长远目标，逐步探索建立有效、管用的内控考核评价体系，充分发挥内控的预警警示作用。三是突出内控管理的关键。强化领导班子和一把手在内控管理中的主体责任。把政府采购审批和投诉处理、国债地方债发行兑付、财政资金收付和存放等业务作为内部控制的重点，制定与之对应的内控措施，切实强化对核心业务的管控和核心权力的制约。

2016年1—8月财政收支状况和第四季度重点工作

今年是“十三五”的开局之年，起好步、开好头，对于实现“十三五”时期各项工作任务目标具有十分重要的意义。1—8月，我国坚持稳中求进的工作总基调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，国民经济运行总体平稳，但仍然存在下行压力；财税体制改革继续深化，预算管理制度改革进展顺利，营改增改革试点已全面实施，还有一些财政改革任务亟需加快推进。经济走势和财税改革带来的变化都会反映到预算执行上，这就需要我们准确把握、科学研判财政收支情况，有针对性地提出决策参考建议，促进经济平稳增长。

从财政收入形势看，1—8月累计，全国一般公共预算收入110178亿元，比去年同期增加6278亿元，增长6%。其中，中央一般公共预算收入49711亿元，同比增长4.2%，同口径增长1.5%；地方一般公共预算本级收入60467亿元，同比增长7.6%，同口径增长10.1%。1—8月财政收入运行的主要特点：一是全国收入增幅前高后低，增收基础不牢。分阶段看，全国财政收入1—5月平均增长8.3%，6—8月平均增长2.3%，呈明显的前高后低走势，主要是受营改增政策减收效应逐步显现以及前期大力清缴营业税的滞后影响，同时也与去年相关月份基数较高有关。二是体制调整因素对中央和地方收入增幅变化影响较大。前8个月中，中央收入除6月份因对5月份营改增相关税收进行调库体现增收、增幅达到两位数外，其余各月增幅基本都是低增长甚至负增长，主要是受进口环节税收、车辆购置税、证券交易印花税减收较多等影响。地方收入1—5月保持较快增长，但6月份以后出现明显下滑，一方面是前期各地营业税清缴增收减少后期收入来源，另一方面也与体制调整因素有关。三是地方财政收入增长分化明显。分区域看，1—8月累计，东、中、西部地区财政收入同比分别增长9.6%、6%、3.8%，同口径分别增长11.8%、9%、6.3%。31个地区中，上海、广东、河北等14个地区收入同口径增幅为两位数；江西、宁夏、江苏等13个地区收入同口径增幅为个位数；辽宁、山西、陕西、黑龙江4个地区收入同口径下降。部分基层财政收入质量下降，收支矛盾突出，由此可能带来的财政运行风险需要引起高度重视。

初步判断，今年后几个月财政收入形势不容乐观：一是经济下行压力持续，部分与收入增长密切相关的经济指标低位运行甚至回落；二是营改增政策减收效应进一步显现，前期营业税等超常增收也可能继续对后期收入增长产生影响；三是去年后期基数较高，将对后几个月收入增长形成较大制约。

从财政支出看，1—8月累计，全国一般公共预算支出116120亿元，同比增加13074亿元，增长12.7%。其中，中央一般公共预算本级支出17324亿元，为年初预算的63.3%，同比增长4.6%；中央对地方税收返还和转移支付40569亿元，为年初预算的69.9%，同比增长3.9%。地方一般公共预算支出98796亿元，为年初代编预算的64.6%，同比增长14.2%。分科目看，中央财政本级支出进度高于63.3%（序时进度的95%）的有城乡社区、交通运输、商业服务业等12项支出；地方财政支出进度高于63.3%的有援助其他地区、金融、城乡社区等7项支出。

第四季度是实现全年目标任务的关键阶段。各级财政部门要紧紧围绕财政中心工作，结合财政收支形势和2016年财政改革的总体部署，着力抓好以下几项重点工作。

（二）加快预算执行进度，强化库款管理。预算执行管理是库款管理的基础。要充分认识当前加强库款管理工作的重要性和紧迫性，把加快预算执行进度作为库款管理的重要抓手，综合运用用款计划考核、预算执行进度考核通报等手段，促进预算单位落实预算执行主体责任。加强对重点支出项目的督导，建立财政预算管理部门和国库管理部门有效配合的督导机制，向主管部门和基层预算单位层层传导压力，把工作做细做实。针对发行地方债对库款管理带来的影响，要提前做好地方政府存量债务置换的前期准备工作，对于已入库的公开发行置换债券资金，原则上要在一个月内完成置换，坚决防止资金长期滞留国库。加强对未来一段时期库款运行态势的预判，及时制定应对预案。库款规模和保障水平过高的地区，要结合分析预判，及时提出综合性管理措施；库款规模和保障水平过低的地区，要制定风险预案，切实防范库款支付风险。财政部将继续加大地方库款考核力度，不定期对考核排名靠前的地区通报表扬，对考核排名靠后的地区通报批评，并不定期约谈考核排名最后的6个地区，真正把库款管理责任制落到实处。

（三）大力推进重点领域改革，确保按时完成改革任务。今年，财政国库部门承担着党中央、国务院部署的一系列重点领域改革任务，包括健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，建立政府综合财务报告制度，推进国库现金管理等。前三季度，各项工作进展情况良好，健全国债收益率曲线已经完成“优化国债结构和发行节奏”等工作任务，开展政府财务报告编制试点工作文件已印发，国库现金管理新增14个试点地区。第四季度，还要重点做好以下工作。一是进一步健全国债收益率曲线。加大与有关方面沟通协调力度，早日开展国债做市支持操作；结合30年期国债发行情况，适时在财政部网站公布30年期国债收益率，初步形成涵盖短端、中端、长端的较为完整的国债收益率曲线。二是做好编制政府财务报告的各项准备工作。纳入试点范围的地区明年起要编制2016年度的政府财务报告，四季度就应做好充分的准备工作，加强培训，加强信息化建设，加强试点地区交流互动，为2020年全面编制政府财务报告形成可复制可推广的经验做法。三是进一步推进国库现金管理。扩大地方国库现金管理试点范围，今年年底前争取实现省级国库现金管理全覆盖；加强国库现金流量预测，不断提高国库现金流量预测的准确性；抓紧研究建立财政库底目标余额管理制度，实现国库现金管理常态化操作。需要特别强调的是，库款高的地区不能仅以国库现金管理进行应对，简单的进行库款“搬家”，必须从预算编制和执行的源头上解决问题。

（四）完善地方债发行管理，扩大投资主体。今年地方债发行任务繁重，要抓住目前市场流动性环境较为宽松的时机，把握好发债节奏，进一步强化市场意识，不断提高地方债发行定价的市场化水平，确保完成全年筹资任务。积极采用定向承销方式发行置换债券，充分发挥定向承销方式置换效率高、不发生现金流无资金挪用风险等优势。丰富地方债投资主体，加快推进通过财政部上海证券交易所国债发行招投标系统发行地方债相关工作，拓宽发行渠道，吸引更多投资者参与地方债投资。

（五）发挥政府采购政策功能，提高供给质量。政府采购作为重要的财政工具，要完善支持创新的采购政策，继续扩大政府采购节能环保产品范围，会同有关部门制定发布政府采购面向中小企业预留份额项目指导目录，促进产业结构调整。进一步落实“结果导向”的改革理念及《政府采购法实施条例》的有关要求，研究制定通用类货物、服务的采购需求标准，启动招标文件及合同标准文本编制工作，提高货物服务供给质量。继续推进和完善服务项目政府采购管理，研究制定有利于服务供给市场发展的政策措施，改善公共服务供给。

（六）抓紧出台已论证成熟的制度办法，提升财政管理水平。这次上会讨论的《政府非税收入收缴管理办法》和《政府非税收入收缴电子化管理实施方案》，要根据大家提出的意见进一步修改完善、履行必要的程序后抓紧印发。《关于进一步加强财政部门和预算单位资金存放管理的通知》已广泛征求意见，要抓紧履行报批程序后印发。会同人民银行、海关总署出台《财关库银税收收入电子缴库横向联网暂行办法》，提高关税收入入库效率。抓紧修订《财政专户管理办法》，研究制定全国统一的《预算单位银行账户管理办法》，以规范的账户管理促进资金管理水平提升。

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