刘昆 | 时任财政部副部长

充分认识政府采购工作面临的新形势

2013年以来，政府采购制度改革围绕“推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革”的思路，不断向纵深推进，取得显著成效。2014年全国采购规模达到1.7万亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为11.4%和2.7%。同时也必须看到，随着我国经济发展进入新常态，贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，落实中央“四个全面”战略布局和“十三五”发展规划建议，加快新一轮财税体制改革，政府采购工作面临的形势继续发生深刻变化，提出了许多新的要求。

（一）政府和市场关系的新定位对政府采购执行和管理提出新的要求。第一，完善政府采购交易规则的要求更加突出。在政府采购工作中发挥好市场决定性作用，必须按照加快完善市场体系的要求，坚持公平公正公开的市场竞争原则，着力完善采购活动中的公平交易规则，推动形成统一开放、竞争有序的政府采购市场体系。第二，政府采购的领域范围更加拓展。政府购买服务、政府和社会资本合作即PPP等相关改革，实际上都是将原本由政府直接提供的公共服务，转为向社会力量购买或合作提供。这既形成了政府采购面扩量增的新格局，也要求政府采购积极探索与之相适应的管理制度和执行机制，进一步提高执行和监管的专业化水平，保障采购过程顺畅高效和公共服务有效提供。第三，强化政府采购市场监管的要求更加紧迫。更好发挥政府作用，要求政府在经济活动中不是要当“运动员”上场比赛，而是要制订和落实好比赛规则，当好“裁判员”，维护好公平公正的市场秩序。财政部门作为政府采购监管部门，要适应简政放权放管结合的要求，在构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格问责的工作机制方面下更大功夫，在治理政府采购领域“天价采购”“豪华采购”“黑心采购”等乱象方面拿出更加有效的措施。

（二）深入推进依法行政的新任务对政府采购法治化建设提出新的要求。第一，完善政府采购法规体系的任务更加艰巨。只有完善硬的制度约束，才能做到有法可依、有章可循。政府采购法实施条例的颁布实施，衔接了上位法和部门规章，健全了基本法律法规框架，但还有大量的清理修订和细化完善工作需要完成。同时，制度建设的科学化、精细化要求也进一步提升，需要落实公开征求意见、合法性审查等程序要求，增强制度的针对性和实效性。第二，加强采购活动中权力制约的要求更加明确。缺少约束的权力更容易被滥用和失控。这就要求贯彻落实四中全会加强政府采购内控建设的有关要求，大力推进分事行权、分岗设权、分级授权，将过度集中的权力科学分解到多个岗位、多个层级，定期轮岗，强化内部流程控制，看住采购中乱伸的“权力之手”。同时，要适应建立全面规范、公开透明现代预算制度的要求，建立健全政府采购全过程信息公开机制，进一步提高政府采购的透明度和公信力。第三，提高采购行政执法能力的要求更加迫切。在国家法治化水平不断提升、市场主体维权意识不断增强的大背景下，政府采购各类信访、举报、投诉、行政复议和行政诉讼案件数量持续上升、情况日益复杂、处理难度越来越大，要进一步强化依法行政意识，不断提高政府采购行政执法水平和能力，切实防范行政执法活动中的法律风险。

（四）构建开放型经济新体制对政府采购工作提出新的要求。党中央、国务院在今年发布的《关于构建开放型经济新体制的若干意见》中明确提出，要推动我国加入GPA谈判，加快自由贸易区的政府采购议题谈判。政府采购市场开放可以拓展国际经济合作新空间，为我国企业“走出去”开辟新渠道，也有利于优化我国对外开放区域布局，促进实施“一带一路”倡议，增强我国在全球经济体系规则和标准制定中的话语权。政府采购已经成为国家构建开放型经济新体制的重要组成部分，要树立大局观，以国际视野和开放性的思维开展政府采购工作。第一，在谈判上要着力于推动。加入GPA和自贸区政府采购议题谈判是政府采购市场开放谈判的主要领域，要统筹把握，稳中求进，重点是加快我国加入GPA谈判进程。我国出价谈判离终点只剩下“最后一公里”，所有的难题均集中在这个区域。要攻坚克难，尽快与参加方达成互利共赢的谈判结果，争取早日加入GPA。第二，在改革上要着眼于配套。市场开放是政府采购工作从国内管理向国际贸易领域的延伸，要按照“以改革促开放、以开放促改革”的要求，统筹开展政府采购改革工作。

准确把握政府采购管理改革与发展的总体思路

根据上述形势和要求，今后一段时期政府采购管理改革与发展的总体思路是:深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，围绕落实“四个全面”战略布局，遵循建立现代财政制度要求，进一步深化政府采购制度改革，努力构建有利于结果导向的政府采购法律制度、政策体系、执行机制、监管模式，进一步推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革，进一步推进市场开放谈判，在加入GPA的道路上迈出新的步伐。

为确保政府采购管理改革与发展的总体思路顺利落实，要重点把握好以下几个方面的工作要求：

（一）更加注重完善采购管理链条，加快完善政府采购法律制度体系。以政府采购法及其实施条例为核心的政府采购法律制度体系，是政府采购制度改革的基础。政府采购制度建设的核心任务是，围绕政府采购法实施条例，完善操作层面的制度，落实条例强化采购需求管理、加强履约验收等创新举措，尽快形成有利于公平竞争、规范管理和结果导向的制度体系。一是加强采购需求管理。科学合理的采购需求既是采购活动的起点，也是保证采购结果满意度的前提。要研究制定相关管理办法，落实采购人的需求责任，引导采购人加强需求管理，进一步强化“先确定需求后竞争报价”的公平交易规则，推动实现“物有所值”的采购目标。二是加强采购结果管理。建立采购履约验收和结果评价机制是实现采购闭环管理的重要步骤。要进一步完善采购结果管理的制度建设，规范采购履约验收行为，加强采购评价结果的利用，对采购预算、采购需求及采购评审形成有效反馈，为政府采购信用体系建设提供支撑。三是突出问题导向。根据改革实践需要，加快制定电子采购、涉密采购、代理机构管理、监督检查等急需的管理制度，研究完善政府购买服务、PPP采购等相关制度，加强针对性、指导性和可操作性，更好地解决实践中出现的问题。

（三）更加注重采购绩效，持续完善政府采购执行机制。物有所值的本质是质量、价格、效率的平衡统一。建立规范、高效、透明的采购执行机制，是保证采购结果物有所值的必然要求。以内控制度建设和信息公开为抓手，推动采购活动更加规范高效透明。建立健全政府采购内控管理机制，对政府采购活动中的风险事项进行事前防范、事中控制和事后监督，推进政府采购优化流程、规范操作、高效执行。加强政府采购信息管理，落实好采购项目预算公开、采购文件公开、合同公开、政府采购预算安排及执行总体情况公开等新的信息公开要求，推动采购活动的全流程公开，以公开促规范，为政府采购工作释疑增信。坚持抓大放小和成本效益原则，加强专业化和信息化，提高采购活动绩效。强化有利于提高效率的制度保障，清理规范政府采购的限额标准和公开招标数额标准，现行标准过低的要适当提高。正确处理集中与分散的关系，统筹考虑采购规模、采购项目特点和采购代理机构发展现状等因素，合理确定集中采购目录。指导采购人加强采购活动的计划性，及时做好采购需求等准备工作，保证采购活动执行顺畅。推动代理机构走专业化的发展道路，强化需求代理、合同拟定等专业能力，以专业化提升采购绩效。在政府采购活动中落实“互联网+”行动计划，增强信息化手段在政府采购活动中的应用，积极推行电子化采购，大力发展政府采购电子卖场。

（四）更加注重放管结合，积极创新政府采购监管模式。深入推进简政放权放管结合，寓监管于服务之中，是实现政府采购结果导向的重要机制保障。放管结合，既要放得开，又要管得往。一是认真落实简政放权要求，进一步简化优化程序性审核流程，为采购单位提供高效服务。各级财政部门不得以任何形式对代理机构执业进行变相行政审批，不再对采购计划进行审批。放宽专家选择来源，通过制度调整将从专家库外选择专家的管理权限下放给主管预算单位。采购方式变更、进口产品等审批审核事项要实行限时办结制度，并尽可能简化申报要求，积极探索采用一揽子审批、“统一论证、集中批复”等方式提高工作效率。二是着眼监管效果，积极改进监管方式，创新监管手段。要探索建立常态化监督检查机制，把监督检查作为政府采购监管工作的重要一环，制定和落实检查计划。按照“宽进严管”的要求，重点加强对代理机构执业情况的检查，根据工作需要适时开展政府采购信息公开、采购政策执行情况等专项检查。创新检查方法，建立“双随机”抽查机制，科学确定抽查对象，合理确定随机抽查比例和频次，保证抽查覆盖面及均衡性。探索通过向律师事务所等社会组织购买检查服务，解决现有监管力量不足的问题，逐步培养社会化的专业检查力量。三是认真做好政府采购投诉举报处理工作，依法查处采购活动中的违法违规行为。加强与审计部门的协作，明确各自监管和检查的重点，形成监管合力。加强采购活动中供应商、采购代理机构和评审专家的信用信息记录，实现与社会信用体系的信息共享，推动建立守信激励失信惩戒的工作机制。

（五）更加注重谈判应对工作，努力为市场开放创造条件。对外谈判和国内应对是相互关联、互为条件、互相促进的。当前谈判工作的重心要放在国内应对上，只有国内准备充分，我们在谈判中才能争取主动。一是深入开展出价研究。加入GPA谈判，出价是核心。要进一步按照知己知彼的要求开展研究，并按照出价和要价并重的原则完善谈判方案，为争取互惠对等的谈判结果提供技术支持。二是积极抓好配套改革。要研究法律调整建议，为下一步的法律一致性谈判做好准备;要进一步扩大政府采购范围，为出价谈判创造条件;要完善政府采购政策，与GPA规则衔接，为谈判营造良好环境。三是统筹推进其他改革。要进一步分析加入GPA对我国经济社会带来的影响，按照兴利除弊的要求，积极推进十八届三中全会提出的各项改革，为加入GPA解决后顾之忧。

着力抓好重点工作任务的落实

（一）着力贯彻落实政府采购法实施条例。认真贯彻落实《条例》有关要求是当前政府采购工作的一项重要任务。一是继续加强学习宣传。《条例》公布以来，各地各部门开展了广泛的学习培训，有关单位也运用多种方式进行了宣传报道，取得了明显成效。但从实际情况看，《条例》的一些规定和创新举措仍然没有落实到位，各级财政部门要进一步加大工作力度，确保《条例》学习宣传“全覆盖”，做到“纵向到底、横向到边”。二是加强相关配套制度建设。《条例》进一步健全了政府采购法规体系，为政府采购制度建设确立了工作目标。财政部正在按照《条例》的要求对政府采购各项法规制度抓紧进行清理修订、细化补充，填补制度空白。各地财政部门也要积极做好相关制度建设工作，夯实政府采购制度基础。三是进一步明确政府采购管理范围。《条例》进一步明确了财政性资金的概念、政府采购工程和政府购买公共服务的法律适用。各级财政部门要积极落实《条例》有关规定，对资金纳入预算管理的采购项目全面纳入政府采购管理，加大服务项目采购、PPP项目采购的实施力度，实现应采尽采。四是抓好信息公开等重点措施落实。《条例》规定了公开采购项目预算、采购文件、采购合同等新的透明度要求，各级财政部门要按照有关规定，抓好政府采购信息公开工作，制定配套措施和细化规定，推进阳光采购。此外，要加快制定政府采购招标文件及合同标准文本，不断提高政府采购标准化。

（二）着力加强政府采购内控建设。财政部正在抓紧制定政府采购内控建设指导意见，各地财政部门要按照四中全会精神和财政部的具体要求，高度重视政府采购内控建设，将其作为现阶段政府采购工作的一项重点任务，结合各地实际抓好落实、抓出成效。一是明确防控重点。要督促采购人和代理机构，对政府采购执行的全部流程和环节进行梳理细化，加强风险识别和分析，全面查摆、不留死角。在全面梳理的基础上，重点针对政府采购活动中多发、易发的违法违规问题，紧紧扭住需求和评审规则制定、开标评标及评审、合同订立及履约验收、信息公开等关键环节，严控各类风险。二是强化内控措施。要指导采购人和代理机构，综合运用不相容岗位或职责分离、授权控制、流程控制、信息系统控制等常规内控方法，探索建立单位内部采购归口管理、重大采购事项内部会商、专家咨询和公众参与等行业特色内控机制，提升内控管理水平。三是加强监督问责。要将内控机制建设任务分解细化，并制定任务分工和工作计划，督促采购人和代理机构严格落实。要将内控机制建设及任务落实情况作为政府采购监督检查及工作考核的重点内容，定期进行检查并通报有关情况，确保内控建设工作落实到位。

（三）着力推进政府采购信息化建设。各级财政部门要将政府采购信息化建设工作纳入财政信息化建设的总体部署，统一规划、整体安排、协调推进。一是进一步加强政府采购信息化规划研究、组织实施、人员投入和经费保障，推动政府采购信息化建设换挡提速、弯道超车。二是加快政府采购管理交易系统实施推广，实现政府采购监督管理与执行交易各环节协调联动、闭环运行，逐步推动所有政府采购项目纳入系统管理，加强政府采购信息资源开放共享和大数据分析。三是大力加强中国政府采购网建设，实现采购信息服务“一站式”聚合，开辟微博、微信、客户端等新媒体信息服务渠道，进一步提升政府采购的传播力、影响力、公信力。四是完善政府采购电子交易平台建设标准，进一步加强政府采购管理交易系统与部门预算、国库集中支付、资产管理等信息系统的衔接贯通，不断提高财政支出综合监管水平。

（四）着力推进公共资源交易平台整合工作。为了落实好国务院办公厅《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，财政部制发了相关工作通知。各地财政部门要认真学习领会国办文件和财政部相关通知的精神，落实好相关工作要求。一是加强部门协调，积极参与制定本地区公共资源交易平台整合的具体实施方案，以整合共享资源、统一制度规则、创新体制机制为重点，坚持公共资源交易平台的公共服务职能定位及以电子化平台为主的转变方向，推进公共资源交易法制化、规范化、透明化。二是以公共资源交易平台整合为契机，按照有关职能分工，统一政府采购交易规则体系，完善政府采购管理交易系统技术标准，推进政府采购管理交易系统、场所、评审专家等资源整合，实现与公共资源交易平台的信息共享，努力做到“网下无交易，网上全公开”。三是依法加强政府采购监督管理，严格履行法定监管职责，对政府采购活动中违法设置审批事项、以备案名义变相实施审批、干预交易主体自主权等违法违规行为坚决予以纠正。

（五）着力做好加入GPA谈判应对工作。各地区要按照国务院GPA谈判工作领导小组的部署和财政部的要求，积极做好加入GPA相关工作。当务之急是立足开放，就本地区改进出价提出意见和建议。

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