王军 | 时任财政部副部长

开拓创新  2010年财政医改工作卓有成效

2010年是三年医改的承上启下之年，各种深层次的矛盾突出显现，特别是基本药物制度和公立医院改革试点触发了大范围的利益格局调整，是改革难点中的难点。这一年中，各级财政部门积极发挥财政职能作用，勇于探索创新，破解各种难题，出政策、加投入、促改革，推动财政医改工作取得了可喜的成绩。

（一）探索创新，在实践中修订完善三项制度政策

基本药物制度是一项全新的制度，公立医院改革涉及面广，改革十分复杂，因此在改革初期，国务院医改领导小组主要是明确原则和方向，留给地方较大的探索空间。一方面，各地积极实践，大胆创新，探索出不少好做法、好经验。另一方面，财政部及有关部门密切跟踪调研各地改革进展情况，及时总结提炼，力促将好的经验做法上升为制度。上下通力协作，克服一切困难，推动各项改革逐步完善细化，体制机制不断创新，将改革持续向纵深推进。一是进一步完善了基本药物制度。在总结安徽综合改革，天津、江苏镇江、扬州等地多渠道补偿经验的基础上，会同有关部门起草并以国务院办公厅名义下发了关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制、建立和规范基层医疗卫生机构基本药物采购机制的文件。二是制定、修订了医疗机构财务、会计制度和审计指引。针对基层医疗卫生机构财务管理薄弱的问题，同时满足基本药物制度和公立医院改革对医疗机构财务管理的新要求，修订下发了医院财务、会计制度，制定下发了基层医疗卫生机构财务、会计制度。为强化社会监督，落实医院财务制度中引入注册会计师开展审计的规定，中注协还专门研究下发了注册会计师审计医院财务报告的审计指引。三是加快出台公立医院改革试点有关政策。会同有关部门制定下发了公立医院改革试点指导意见，并根据“外加推力”的指导思想，会同有关部门以国务院办公厅名义下发了进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见。各地也结合地方实际出台了许多医改实施办法，安徽省结合基本药物制度实施和基层医疗卫生机构综合改革的进展情况，将原有的“一主、三辅、五配套”的政策拓展为“一主、三辅、五配套、两意见”，出台了基层医药卫生体制综合改革的实施意见，形成了包括功能定位、编制核定、人员分流、绩效考核、组织和纪律保障等10个配套文件，创新性强、综合性高，是一套完整的政策体系。

（二）加大力度，四项措施保障医改资金需求

二是加快预算执行进度。全国财政从上到下，从年初到年末，持续不懈地抓执行、强管理。2010年12月财政部还会同卫生部和国家中医药管理局召开了一竿子到县的电视电话会议，督促各地进一步加快医改任务和资金执行进度。1—11月全国医疗卫生执行数达到3559.05亿元，完成预算4439.31亿元的80.2%，大大快于2009年同期。中央财政补助地方医改资金在6月30日前已完成年度预算的60%，9月30日前完成80%，11月30日前完成了94%，到12月20日已全部下达。基本做到了事钱同下，宁让钱等事，不让事等钱。

三是加速转变投入方式。中央财政不断转变投入方式，完善资金拨付办法，以投入促改革，调动地方加大投入和推进改革的积极性。其一，以奖代补。中央财政设立了基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度和综合改革以奖代补专项资金，2010年已累计下拨补助资金55亿元。其二，改革预算安排方式，加大与医改任务执行进度挂钩力度。将公共卫生资金安排与上年预算执行情况挂钩，对执行较差的项目进行了扣减，并会同有关部门加强了基本公共卫生服务的绩效考核工作。其三，积极引入预拨加结算方式。对于新农合、居民医保等补助资金，采取了“预拨+结算”的方式，将补助资金与参保工作成效挂钩。

四是加强监督检查和问责。为督促各地财政投入及时、足额到位，确保资金安全、规范、有效使用，2010年，财政部委托7个省的专员办对部分地区的部分重大公共卫生服务项目补助资金和基本药物制度实施情况进行了专项检查，并与卫生部组成联合调查组对广西等地区新农合运行情况进行了专项督查。

2011年是医改的攻坚之年，能否顺利实现医改三年目标在此一举。

（三）扎实工作，认真落实五项重点改革任务

一是基本医疗保障制度在巩固中发展。新农合和居民医保的补助标准从人均80元提高到120元。多数地区的城镇职工医保、居民医保和新农合政策范围内住院费用报销比例分别达到75%、60%和60%。超过50%的地区开展了居民医保和新农合门诊统筹。启动了提高农村儿童先天性心脏病、白血病等重大疾病保障水平试点工作。

二是基本药物制度覆盖面进一步扩大。截至2010年11月底，已有51%的政府办基层医疗卫生机构实施了基本药物制度，安徽、江西、陕西、海南等地率先在全省范围内全面推开。20个省（区、市）完成了基层医疗卫生机构人员编制标准的核定，超过50%的基层医疗卫生机构实行了岗位聘用。财政部抽样调查的12个省的42个县2010年各级财政共拨付补助资金12亿元，比上年增长67%。

三是基层医疗卫生服务体系建设取得新进展。2010年，中央财政安排了200亿元用于县乡村三级医疗卫生机构建设，86亿元用于扶持县、乡、村三级医疗服务网络设备购置。同时，通过为乡镇卫生院招收定向免费医学生、招聘职业医师、全科医生转岗培训、在岗培训等多种途径，帮助基层加强人才队伍建设，提高服务能力。

四是基本公共卫生服务均等化得到逐步推进。2010年，各级财政继续按照人均15元的标准落实基本公共卫生服务经费，浙江、上海、陕西、重庆等地的标准已经超过人均20元。15岁以下人群乙肝疫苗补种等7个重大公共卫生服务项目有序推进。

五是公立医院改革试点稳步推进。绝大多数公立医院试点城市均已出台了试点实施方案。成都等地自行开展的试点也颇具特色。

然而，目前的改革中还存在一些困难和问题，亟待研究解决，包括：各地改革进展不平衡，部分地区改革进度明显滞后；基层医药卫生机构综合改革特别是定编定岗、人员分流等工作进展较慢；部分地区绩效考核工作做得不实不细不严，管理粗放，考核流于形式；个别地区基层医疗卫生机构取消药品加成后补偿还不能及时足额到位。部分地区反映基本药物价格虚高、招标采购机制不规范、现有目录难以满足群众用药需求，公立医院改革重发展建设、轻体制机制和管理改革。

攻坚克难  切实做好2011年医改工作

（一）认真安排好2011年预算

三年新增8500亿元投入是硬指标、硬任务，必须不折不扣地完成。各级财政部门要结合2009年和2010年医改资金的安排情况，统筹考虑、合理安排2011年医疗卫生支出预算。特别是2011年新农合和居民医保财政补助标准从人均120元提高到200元，基本公共卫生服务经费标准从人均15元提高到25元，幅度前所未有，各地要妥善安排相关资金。

（二）切实抓紧抓好预算执行

强化预算执行是当前财政管理的一项重点工作。一方面，各级财政部门要会同有关部门将医改资金预算编制工作做细、做实、做准，为在2011年加快预算执行进度打好前提、夯实基础。要提前参与，积极配合主管部门统筹规划，充分考虑项目的执行能力合理安排预算，避免预算编制与医改任务“两张皮”。另一方面，要进一步完善资金拨付办法，保持按医改任务进度和序时进度及时拨付资金。对于需要在探索中不断完善政策的项目可提前预拨部分资金，不能“事等钱”；对于年初已定项目要督促有关部门加快工作进度，也要避免“钱等事”。两相配合，切实保障医改所需资金。

（三）明确具体任务目标要求

2011年各级财政医改资金投入将进一步大幅增加，特别是新农合、城镇居民医保、城乡基本公共卫生服务的政府人均补助标准均将增长67%。政府投入增加了，相应地，要有明确的任务目标要求，以确保群众获得更多的实惠。为此，各地要明确医改五项重点工作各项具体工作的目标和任务要求，并督促和配合主管部门狠抓落实。如，新农合、城镇居民医保政策范围内住院费用报销比例要提高到70%左右，城镇职工医保、居民医保、新农合最高支付限额要分别达到当地职工平均工资、居民人均可支配收入和全国农民人均纯收入的6倍以上。在基层开展的基本公共卫生服务工作也要结合基层医疗卫生机构和人员服务能力不断增强、政府基本公共卫生服务经费投入大幅增加的实际，相应增加服务类别和项目内容，并明确具体考核指标；已开展的公共卫生服务项目，也要明确进一步做实、做细、做精的要求，真正发挥基本公共卫生服务“治未病”、“疾病的第一道防线”的功能。

2011年各级财政医改资金投入将进一步大幅增加，特别是新农合、城镇居民医保、城乡基本公共卫生服务的政府人均补助标准均将增长67%。

（四）大力推进体制机制改革

（五）强化医疗机构财务管理

对基层医疗卫生机构实行“核定任务、核定收支、绩效考核补助”后，基层医疗卫生机构财务管理薄弱的问题突出显现。公立医院改革试点不断推进，加强成本控制和预算管理成为改革趋势。各级财政部门要做好新财务会计制度的培训工作，切实使基层财政干部、医疗机构财务人员掌握好新制度、新要求。有条件的地区可探索发挥会计师事务所等中介机构的作用，引入第三方力量加强社会监督。

（六）加大监督检查力度

一是强化政府投入资金的监管。各级财政部门（包括地方各级财政部门和专员办）要切实负起责任，主动会同有关部门加大对各项资金使用情况的监督检查力度，对于挤占、挪用资金等违法违规行为一经发现，严厉查处。对监督检查中发现的问题，要认真进行整改。二是强化基金监管。各地要针对审计署对部分省新农合基金审计中发现的问题认真开展自查自纠，进一步加强各项医保基金监管。一方面严格控制基金结余，保障参保人的合理待遇水平。另一方面更要强化风险意识，对部分地区医保基金收不抵支的情况要认真分析原因，采取有效措施避免2011年再次出现收不抵支的现象。三是要认真开展绩效考核工作。各级财政部门要会同相关部门，逐步建立和完善绩效考评体系，认真做好资金的追踪问效工作，并将考核结果与资金安排挂钩，努力提高资金的使用效益，确保人民群众真正受益。财

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