中央财经大学｜王雍君 

在应对新冠肺炎疫情冲击的背景下，2020年政府工作报告和预算报告为财政政策确立了“更加积极有为”的基调。但如何落实，高度依赖基于经济分类的支出整合。

理解财政政策的三级目标

为了促进经济社会发展和实现理想的财政成果，每个国家和政府都需要制定与实施财政政策，分为三个层级：财政总额政策，即针对财政变量的总额和按功能与经济分类的次级总额做出政策决定；财政配置政策，即针对支出结构优先性和重点做出政策决定；财政运营政策，即针对支出使用做出政策决定。清晰区分“财政政策”的完整概念所涵盖的这三个层级非常重要。

财政总额政策也称宏观财政政策，旨在达成总额财政纪律目标，即同时满足既能合理保证实现政策目标，又能合理保证财政可持续性这两项条件的支出、收入、赤字和债务水平。前一标准关注“需要花多少钱”，后一标准关注“有多少钱可花”。两者间的反复磨合确定的财政总额水平，即为满足总额财政纪律目标的适当水平。财政可持续性涉及事前、事中和事后，最明确的评判标准是偿债能力。用于偿付到期债务的资金需要被优先保证，这些资金不能用于其他政策目标。如果某级政府失去偿债能力，则为财政不可持续的明显标志，这是一个表明现行政策需要立即调整的明确信号。

财政配置政策也称中观财政政策，旨在达成配置有效性，焦点是支出结构满足财政平等与财政效率。财政平等的基本含义是税收负担和支出受益的分配应确保对穷人利益的关切，在整体上形成累进式结构：穷人税负低于富人，穷人从支出中的受益则多于富人。在这种情况下，穷人将成为净财政利益的主要受惠者。财政效率的基本含义是每笔支出的社会收益，必须至少在原则上能够证明大于社会成本。成本效益分析之所以特别重要，主要原因就在于提供一个明确的量化标准，帮助改进支出配置。给定其他条件，如果一种支出结构同时满足财政平等和财政效率，即被认为满足配置有效性标准。

财政运营政策也称微观财政政策，目标是运营绩效。运营的基本含义是公共服务交付。政府的本质是服务人民。推论起来，就是让公仆们保持以合理成本交付社会与公众偏好的公共服务的持续激励。相应地，运营绩效的基本含义是成本有效性，分解为三个指标：即“节约投入”的经济性，投入产出关系的效率，以及达成目标成果的有效性。三个指标合称3E，作为绩效审计的三个支柱。以成本有效性将3E结合在一起，可帮助约束与引导公仆聚焦“完全成本”和“目标成本实现程度”，这是衡量公共服务是否被有效率和有效地交付给公众的基本 尺度。

以上三个目标共同界定了财政政策“积极有为”的正确方向。在这些目标引导的方向下的积极有为，才能最充分地体现公共支出的价值。目前四本预算的支出规模已经超过GDP的1/3，在此意义上，中国属于典型的“支出大国”。但是，无论规模多大，若公共支出不能对合理目标做出贡献则了无价值。合理目标即前述的理想财政成果的三个层级：财政纪律、配置有效性和运营绩效，分别与财政总额政策、配置政策和运营政策相联系。在此意义上，财政政策“积极有为”的中心任务，就在于约束与引导公共支出对这些目标做出贡献，而贡献能力主要取决于支出整合，而非支出规模   本身。

理解支出整合及其与财政政策目标的关联

支出整合概念很少出现在国内相关文献与政策文件中，尽管对财政政策目标而言，其重要性无论怎样高估也不过分。支出整合的核心含义是消除支出与融资短板，也就是把基于经济分类的支出及其融资完整地“组合”到特定项目、部门、机构和政府整体层面的预算中，避免预算准备、审查、执行和评估的支离破碎和资金来源的不确定性。在满足以下四个标准时，支出整合就实现了。

第一个是金额未被系统地高估或低估，无论资本支出还是经常支出或其组成部分，也无论事前、事中还是事后。资本支出指可带来多年受益的支出，比如修建新的高速公路；经常支出指年度性重复受益的支出，比如公务员薪金和现有公路的维护运营支出。两类支出都包含较多的次级成分，比如资本支出包括教育、医疗卫生、环境保护和“保运转”的机关楼堂馆所建设的支出；经常支出包括薪金、补贴、利息、差旅等支出。

第二个是支出组合比例适当。对于相同的特定目标而言，不同的支出组合比例做出贡献的能力通常很不相同。就公路的例子而言，如果用于维护现有公路的支出（经常支出）相对不足，用于建设新公路的支出（资本支出）相对偏多，交通服务的数量和质量将因此受损。在公共政策的各个领域，保持支出组合的适当比例都至关紧要。近年来，公务员的福利补助减少了，薪金提高了，本质上就是调整人员经费中的“福利性支出/薪金支出”比，这项调整有助于提高整体的人员经费支出对运营绩效的贡献，尽管不是立即就能显现出来。资本/经常支出比也可称为“硬件支出/软件支出比”。一般地讲，与资本密集型政策领域（如交通设施）相比，社会服务领域中该比例的适当水平低很多。

第三个是资金保证。即使经常支出与资本支出未被低估或高估，这些支出需要的资金也可能存在缺口，在预算中形成盲点。资金不保或未被确定会产生许多负面后果与影响，包括新建项目工期延长、成本超支以及完工后运营维护不良，进而损害服务的充分性和质量。此类情形在实践中很常见。

最后一个是资金配置突出重点。其确切含义是：如果可得的预算资金总额不足以满足全部的预算申请，那么，适当的做法不是“兼顾”或撒胡椒面，而是集中保证政策重点的全部资金需求。这与“与其伤其十指不如断其一指”的军事原则十分契合。但在实践中，分散财力的现象非常普遍，弱化了公共支出为财政政策目标做出贡献的能力。

缺失支出整合在实践中很普遍，最终导致对财政政策目标的损害。明显的是：重建设、轻维护损害现有资本资产的维护运营，从而损害这些资产的服务潜力，并因错失最佳维护时机而导致未来的维护成本剧增。这些负面后果意味着财政纪律和运营目标一并受损。重建设、轻维护还会招致另一个后果：诱使资金被优先分配给新的投资项目，而这些项目支出的社会收益率可能远低于现有项目维护运营的收益率。这一后果意味着配置有效性目标受损。

把预算作为支出整合的最优工具

支出整合虽然有可供选择的若干方法，但最优方法莫过于以预算整合支出，其确切含义是：把支出整合融入预算过程的每个主要阶段。

自诞生开始，预算就是按年度循环运作的过程。预算程序将预算过程划分为四个主要阶段：编制、审查、执行以及最后的评估与审计。就支出整合而言，改革预算编制是取得成功的关键。在此阶段，焦点是确保政府的投资职能整合到预算中，具体地讲，就是把政府投资计划中的所有项目和支出都纳入预算，以确保两者的范围完全一致。此举包含两个要点：把政府投资计划合并到中期财政规划中，以及年度预算与中期财政规划的第一年无缝对接。

在预算审查阶段促进支出整合的要点有二。首先，仔细审查部门预算的优先性排序的范围是否适当。如果排序只是在一个部门内部进行，而不是在所有部门“大排队”的框架内进行，那么所形成的优先性只是“小范围的优先性”。这意味着财政政策的配置有效性目标将难以实现。原因很简单：局部最优不应与全局最优混为一谈。举例来说，某个项目在部门内部的“排队申请”被作为重点项目，但在所有部门的“排队申请”中，很可能丧失其重要性。这个问题至今依然困扰各级政府的预算实践。其次，财政部门必须把预算作为一个整体加以审视。由来已久的做法是：只是在预算编制的最后阶段才把“项目预算”和“基本预算”简单地汇总合并后提交人大审查，而不是把它作为一个整体加以审视，那么，对于任何特定项目而言，伴随投资决策而来的配置（经常）支出与资金是否被低估？投资支出本身是否被低估？这类钓鱼项目在实践中很常见，带来许多连锁反应般的负面后果与影响。

在预算执行阶段，整合支出的关键是融入制度化的评估机制，即至少在下一年季度来临前的两个月，对在建项目的支出和资金缺口进行评估，并把评估报告至少提前一个月提交财政部门，作为财政部门确定是否追加预算、追加多少的参考。这个似小实大的机制可作为预算绩效管理的一个重要组成部分。

在预算评估与审计阶段，促进支出整合的关键是分析，即对项目支出经济构成的全面分析，以获取完工项目和在建项目的两类关键信息：首先是关于现有项目与新建项目的资金配置是否适当的信息；其次是新建项目的配套支出和相应资金需求是否被低估的信息。对于政策重点项目而言，这两类信息尤其重要。对审计支持国家战略部署和政府重大政策的落实情况做出重要贡献而言，这是至关紧要的两个方面。

责任编辑  张蕊

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