时间:2023-03-31 作者:王银安 来源:《中国财政》2023年第03期
政府投资基金是撬动社会资本支持产业发展的重要手段。2015年,河南省启动了财政涉企资金基金化改革,首批设立了现代农业基金等四只政府投资基金,采用市场化模式运作,取得较好效果。指导监督政府投资基金规范高效运营,促进其发挥引导、撬动作用,是财政部门的重要职责。为总结完善政府投资基金运营管理体制机制,更好发挥政府投资基金的作用,我们对河南省现代农业基金投资运营情况进行了调研与剖析。
河南现代农业基金运营取得较好成效
2015年,河南省财政整合农业产业化集群发展资金、农业结构调整补助资金、新型农业生产经营主体补助资金、奶业工程资金等财政专项资金1.4亿元作为政府出资,按不低于1:2的比例吸引社会资本共同设立了首期现代农业基金,由省农业综合开发公司专业团队负责管理运营。截至2021年6月,现代农业基金已设立运营四期,总规模12.93亿元,投资项目29个,投资额9.598亿元,基金投资运营取得较好效果。
(一)围绕中央和省委省政府战略部署支持农业产业发展,有力促进了农业供给侧结构性改革。现代农业基金始终坚持政策导向,引导社会资本进入政府支持的重点领域和薄弱环节,促进了农业供给侧结构性改革和高质量发展。现代农业基金投资支持的蔬菜粮食种植、牲畜养殖及肉类加工、乳品制造、植物提取、饮料、棉纺织等29个项目平稳运营,实现了企业规模扩张、营收增长、盈利增强、就业增加,提升了企业实力。
(二)改变财政资金支持方式,提高财政资金使用效率。基金按照“政府引导、社会参与、专业管理、市场运作”的原则运营,涉企财政资金分配实现了“直接变间接、无偿变有偿”,提高了财政资金分配的公平性和使用效率,促进了政府职能转变。一是政府负责制定产业政策和发展方向,规定基金投资方向和范围,不再审批具体投资项目,减少了对微观经济主体的直接干预。二是基金通过股权方式投资,在投资到期、项目做大做强后有偿退出,有助于企业间公平竞争,减少了资金无偿分配过程中的不公平现象。三是采用市场化运作、专业化管理的方式,筛选具有良好发展前景的项目进行支持,提高了财政资金使用效率。
(三)发挥财政资金的引导作用,撬动社会资本。四期现代农业基金省财政出资4.4亿元,撬动社会资本8.53亿元,财政资金放大近2倍。基金股权投资降低了企业资产负债率,优化了资本结构,显著提高了企业融资能力,有效缓解了企业融资难、融资贵难题。如现代农业基金一期投资民正农牧公司8500万元后,银行新增贷款超过2.1亿元。
(四)发挥基金引资引智优势,增强企业内生动力。现代农业基金紧紧围绕河南省特色优势产业资源,以龙头企业为核心,扶强带弱、扶点带面,增强企业发展的内生动力。一是开展多种投后管理增值服务,帮助企业增强现代经营理念,建立健全现代企业制度,通过健全“三会一层”治理结构、委派董事监事、实行重大事项管理等方法帮助企业完善法人治理结构,提高企业管理水平和经营效率。二是引进战略资源,帮助企业找准市场定位,对接资金、人才、市场等资源,推动企业管理与产品升级,实现快速发展。三是利用专业投资平台和团队,提供上市辅导、财务优化、产业链整合、品牌推广、商业模式改造等有针对性的一揽子服务,指导企业关注和研究资本市场,挖掘上市潜力,快速提升 价值。
(五)促进地方经济发展,带动就业和农民增收。基金投资后帮助企业扩大规模,延长产业链条,提升资本实力和经营管理能力,培育了一批具有地方特色的农业龙头企业,带动新型农业经营主体共同发展,成为地方经济增长点,也带动了当地就业和农民增收。
(六)发挥国有受托平台桥梁纽带作用,实现政府引导与市场机制有机结合。作为受托投资管理机构,河南省农开基金公司积极配合省财政厅相关部门,探索建立了政府投资基金管理的“河南模式”。一是财政部门不直接作出资人,由受托管理机构代为履行出资人职责。二是受托管理机构代表政府推动基金募集、设立、运营和考核监管。三是公司通过社会公开申报或指定程序选择基金管理人,由其负责基金的募集设立和管理。该模式既满足了财政资金在基金设立过程中归口管理的要求,又满足了基金募集过程中与社会资本市场化对接的需求,为基金规范运营打下良好基础。
目前存在的问题
(一)社会资本参与度尚不高。农业属于弱质产业,投资回报率相对较低,对社会资本的吸引力不强。2015年10月省财政拨付现代农业基金第一期资金,2016年6月社会出资募集到位,历时8个月;第二期省财政于2016年12月拨付资金,2019年9月才募集社会资本1.8亿元,历时近三年也没有达到2倍的目标。募资困难的主要原因包括:一是政府基金投资方向范围等方面的限制,与社会资本逐利的特性相矛盾,导致社会资本与财政资金合作的积极性不高。二是尚未建立起吸引社会资本的让利措施和风险共担机制,使得社会资本望而却步。
(二)基金投资项目选择难,投资项目少。农业类投资周期长、见效慢、风险高、收益低,基金投资把盈利性放在首位,偏重于投资风险小、运营稳定的大项目。河南已投资的29个项目中,3000万元以上的项目17个,约占59%,投资额最大的达1.2亿元,投资额小于3000万元的12个项目中,最少的也达1000万元。单个项目投资额大,投资项目少,基金投资的影响力不足。目前,29个投资项目只涉及11个市,濮阳、开封、许昌、漯河、信阳等传统农业大市还没有基金投资项目。同时,出于对财政资金安全的要求,基金团队对投资项目筛选慎之又慎,投资进展缓慢。目前,四期基金约15%还没有找到投资对象,处于闲置状态。
(三)支持对象欠精准,与农业现代化的要求尚有一定差距。农业现代化要求培育一批龙头企业带动新型农业经营主体发展,实现延链升值,促进农业适度规模经营。但现代农业基金选择投资对象的门槛较高,一般要求经营期在两年以上,总资产规模 3000万元以上,固定资产规模不低于2000万元,年销售收入1000 万元以上,财务状况良好,两年中至少一年盈利,还要有良好的发展前景。这样的项目只能是成熟的市场主体,大量处于发展初期、增长潜力大、急需资金培育的中小企业由于达不到要求得不到基金支持。
(四)市县的积极性还没有充分发挥。推进农业现代化是地方政府的职责。基金化改革设立现代农业基金的初衷是整合相关财政支农资金,撬动社会资本,培育农业产业化龙头企业,促进现代农业发展,这与政府的需求是一致的。但在实践中,由于基金化改革整合的是省级财政资金,对市县的直接影响小,加之一些市县对基金投资理解不深不透,还不能运用基金投资手段实现政府的政策目标。政府基金投资与市县基层政府不能有效衔接,影响了现代农业基金作用的发挥。
(五)基金投资退出期的规定与农业的周期性之间还存在矛盾。农业经营具有十分明显的周期性特征,除了自然生长期外,还有市场兴衰期,如养牛从牛犊到出栏需要1.5年,果树从种树到挂果需要3—5年,生猪市场的兴衰即“猪周期”更为明显。按照河南省农业基金投资要求,基金投资期为7年,其中前五年为投资期,后两年为退出收回期。投资期与农业生产经营周期不符,很容易造成投资还没有实现效益就必须到期退出。
(六)财政资金监督管理与基金市场化运作之间还存在矛盾。基金投资被视作财政专项资金拨付,要求时间紧、进度快,与基金投资的市场化选项、自主决定项目投资时间相矛盾。财政出资部分投入到基金后,审计和财政监督部门依旧按照财政资金的属性进行管理,而作为一只基金,在募投管退等相关运营环节需遵循市场规律。从一定程度上看政府对基金投资进度的要求与谨慎选项的市场化要求的矛盾、财政专项资金审计中要求穿透项目审计与基金市场化规则“整体评价投资效益、不以个案论成败”的矛盾,直接影响了基金投资进度和社会资本及企业的积极性。
完善体制机制的建议
(一)以撬动社会资本为目的,适当放宽基金募资的要求。一是适当降低财政资金放大的比例要求,并落实让利措施,吸引社会资本,避免因难以募到社会资本使基金不能发挥作用。二是支持基金团队与市县政府或龙头企业、社会资本合作设立子基金,发挥各自优势,实现联动发展。三是对基金通过联合投资带动金融资本的可视同募资,鼓励基金团队与银行等金融机构合作,基金为投资项目提供长期资本,银行提供短期信贷资金,采用联合投资的形式支持农业企业做大做强。
(二)将基金的作用定位于培育农业产业化龙头企业,带动现代农业发展。将支持中小农业企业做大做强作为现代农业基金投资的主要目的,鼓励基金管理团队放宽投资条件限制,降低投资门槛,将初创期农业小微企业纳入支持范围,借鉴天使投资和创业投资模式,解决大量小微企业面临的融资难题。鼓励基金团队把“投智”放在更加突出的位置,在帮助中小农业企业规范管理、健全产业链、提升竞争力上下功夫,支持投资项目做大做强后退出,收回投资,培育一批农民企业家。针对投资对象的发展需求,允许部分项目采用债权方式进行投资,明确基金可以采用“股权+债权”模式支持产业发展。
(三)建立让利容错机制。明确相关政策,落实基金化改革提出的激励、容错要求。一是明确让利机制,如按年化5%左右设立门槛收益率,基金到期清算时,门槛收益率以内部分按各合伙人出资比例分配,超出部分在社会资本和基金管理人之间分配,政府财政不再参与,以提高社会资本参与政府投资基金的积极性。二是建立容错机制,允许投资项目失败,对于市场因素及不可控因素造成的投资亏损,给予一定的容忍度,可根据农业投资项目平均失败率确定基金投资容错率,按基金投资整体情况评价运营业绩。三是适当延长项目退出期,在规范基金管理、控制投资风险的基础上,根据投资企业实际情况,适当延长投资退出期限,分批次逐步完成退出工作,避免到期硬性退出对投资企业的不利影响。
(四)将财政出资按照资本金管理。建议在确保资金用途不变、使用性质不变、支持期限不变的前提下,明确财政出资部分由受托管理机构作为资本金管理和核算,一方面降低受托管理机构的负债率,增强受托管理机构实力,提高募集社会资本的能力,另一方面支持基金按照市场化投资惯例和协议约定进行投资,降低基金投资风险,吸引社会资本合作。审计评价要着重考核财政出资的社会效益和扶持带动效果,对基金进行整体考核,不以单个项目论成败。
(五)充分发挥市县政府的作用。在市县财力弱、没有能力设立基金的情况下,市县政府要主动与省级基金管理团队对接,争取更多投资份额,梳理本区域产业情况,确定主导产业,明确发展方向和投资重点;对标基金管理团队筛选项目的要求,对本区域相关企业进行辅导,挖掘和梳理项目,建立项目库,积极向基金推荐投资项目;发挥自身优势,协助基金团队防控投资风险,帮助龙头企业与上下游新型农业经营主体建立利益联结机 制等。
(作者单位:河南省财政厅)
责任编辑 张小莉
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