“十四五”开局之年和进入新发展阶段的起始年是2021年的历史方位。这一特定方位决定了2021年的特定历史任务，即以新发展理念为引领，巩固“十三五”发展成果，启动构建新发展格局，掀起全面建设社会主义现代化国家新高潮。政府预算是落实党和国家大政方针，推动各项事业发展，完成特定历史使命的资金配置规划。因此，特定历史任务相应决定了2021年政府预算的特点。

改革开放后我国采行过适度从紧的财政政策、积极的财政政策和稳健的财政政策等三类财政政策。1998—2002年间，首次采用积极的财政政策，为期五年。本轮积极的财政政策始于2009年，至今为期已12年。2020年12月召开的中央经济工作会议在提出2021年要继续实施积极的财政政策的同时，要求积极的财政政策提质增效、更可持续。

积极的财政政策更可持续关键在于保持政府总体杠杆率基本稳定和适度支出强度。具体讲就是要合理确定赤字率和地方政府专项债券规模以及财政支出增长率。相较2020年，2021年的政府预算调低了赤字率和地方政府专项债券规模以及财政支出增长率，并不再新发抗疫特别国债。这是确保积极的财政政策更可持续的理性选择。

首先，2021年经济将恢复平稳增长态势，调低赤字率和专项债券规模是政府调控经济运行态势的财政政策工具。“十二五”之后我国经济增长步入换档期，特别是“十三五”时期经济下行压力渐增且税收年增长回调至8%以内，以至低于经济增长率。为此，2016年中央就强调积极的财政政策要有力度，其后又要求积极的财政政策加力提效、提质增效。2016和2017两年赤字率升至2.9%，专项债规模也扩大。2018和2019两年赤字率降至2.6%和2.8%，但专项债券规模继续增加，2019年达到2.15万亿元。这些措施作用显著。2016—2019年，GDP在规模已达12万亿美元基数条件下仍保持6%的增速，这可以说是世界奇迹。“十三五”前四年的实践也表明，把赤字率控制在3%以内是能够稳住经济发展基本盘的，赤字率水平和专项债券规模应与经济增长率逆向变动，这是财政反周期的基本经验。2020年新冠肺炎疫情强烈冲击经济运行，压低经济增长且相应抑制税收增长。同时，确保人民生命安全第一的原则，要求我们必须把防控疫情放在首位，这又人为压低经济增长率并使税收负增长成为必然趋势。在这种条件下，加大财政政策力度，采用非常规手段克服短期重大困难成为必然选择。因此，在收入预算负增长条件下，赤字率跳高至3.6%以上，专项债券增发至3.75万亿元，并发行1万亿元抗疫特别国债。也就是说，这些举措是非常时期的非常举措。2020年，这些举措与减税降费、货币政策、就业政策等协调发力把中国经济从一季度负增长6.8%，拉回到全年2.3%的正增长。也就是说中国经济又回到了平稳增长轨道且税收增长率从第三季度起由负转正。对此，国际社会也普遍认可，国际货币基金组织甚至推测中国经济2021年将达到6%的增速。2021年前2个月的主要经济指标数值也表明中国经济已恢复到平稳增长态势。显然，2021年没有必要再发行抗疫特别国债，赤字率和专项债券规模也应适度压缩。换言之，中国经济有韧性，内生增长空间大，正常情况下不需要政策“猛药”来强刺激。

其次，控制财政风险。2021年调低赤字率，压缩专项债券规模，恰好可以平滑付息支出增长和负债率上升，为摊平年度间支出扩张成本创造条件。需要指出的是：调低赤字率、压缩专项债务规模并不意味着支出强度降低了。由于经济增长率预计将较大幅度超出2020年（2.3%），GDP规模扩大了，赤字率降低并不会大幅减少赤字绝对额，现定的专项债券规模足以支撑已开工项目和新开工项目融资需求。此外，剔除赤字后的支出增长率事实上还超过2020年，中央对地方转移支付仍处高增长态势，各项重大基本公共服务项目支出增长率势头不减。

更加强调预算绩效管理

预算绩效管理的核心价值是运用务实、精准的制度手段形成合理的公共产品供给投入产出率。要形成公共产品供给资金投入标准科学、资金使用约束有力、资金效益清晰准确的预算管控体系。党的十九大报告提出全面实施预算绩效管理，2018年党中央发文部署全面实施绩效管理。这是中国特色社会主义进入新时代财政改革的关键举措。

2021年的政府预算全方位落实绩效管理。调低赤字率和压缩地方专项债券规模，停止发行抗疫特别国债就是在适时降低宏观调控成本，控制财政风险成本。调整支出结构增加民生保障投入时加强财政可承受力评估、推动建立民生支出清单管理制度就是要确保支出更加有的放矢。这些措施体现的是支出政策讲绩效。政府过紧日子压缩一般性支出，大力推进财政支出标准化建设，就是要压缩公共产品供给成本，实现成本效益最优化。扩大中央转移支付直达资金规模，强化预算执行动态监控就是要提高资金使用效率。

加强预算绩效管理是新时期应对复杂严峻形势和多种挑战的迫切要求。2021年正处于强力推进基本公共服务均等化、提升民生保障水平、践行高质量发展加快创新实现新旧动能转换时期。这种形势要求财政支出在基本公共服务保障、逆周期调节和经济增长收益再分配三条线上同步扩张。践行高质量发展则是要把中国经济推向产业链和供应链自主可控的运行轨道，要在已完成了产业体系完整化建设的基础上，推动形成高标准产业体系。同时,中国要提升2亿多青少年的教育水平、2.7亿人的养老保障水平、14亿人的基本医疗保障水平、上亿低收入群体的低保水平，解决上亿人的住房困难问题、数亿农村劳动力公共服务享有和实现市民化问题。

我们只能量力而行，一件事接着一件事办，分清轻重缓急，以时间换空间，提升公共服务均等化水平。以绩效管理来放大财政资金的功能效应、时间效应和空间效应，让积极的财政政策提质增效、更可持续。