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更加突出绩效导向:五个层次的解读

2021/04/21

预算绩效评价和管理目前已经在各级政府、部门与机构全面展开。2021年,为应对财政困难加剧而支出刚性难以扭转的局面,预算报告再次明确承诺“更加突出绩效导向”。但当前存在的“预算绩效的基本概念不清、层级结构不明”的问题,对理论研究和实践都带来负面影响,包括痴迷指标、偏离正轨和碎片化较严重。如果不扭转局面,要锁定“绩效导向的关键短板究竟是什么”几乎是不可能的,而明确关键短板所在正是绩效导向管理取得成功的前提。任何成功的改革都确切地要求把稀缺的改革资源集中在关键短板上,这是“集中财力办大事”的关键方面。

系统论的基本原理告诉我们:系统的整体功效取决于最薄弱的一环——关键短板。绩效导向的预算管理(包括评价)是一个复杂的系统,覆盖一系列子系统,尤其是资产、会计、人事、资源和信息系统。这些子系统还可进一步分解更多的次级子系统,它们共同组成整个系统的构件。不言而喻,只有当各个构件之间形成有机地紧密联结时,系统的整体功效才会最大化。而前提条件是确定整个预算管理系统“应往何处去?”当前的窘境恰好出现在这里,因为“绩效导向”只是一个原则性答案,并未明确“绩效的确切含义”以及“绩效层级如何划分”。如果不能在这两个基础问题上达成广泛共识,预算绩效管理继续深陷各自为政(碎片化)和形式化的风险很高。


明确绩效的确切含义

严格区分绩效层级要求,准确界定绩效概念之确切含义。绩效概念已经在各种场合和语境下被广泛使用,要就其确切含义达成广泛共识并非易事。尽管如此,以下两项共识仍是可能的和必需的。

首先,绩效概念表达“管理的适当目的是什么”。所有的人类行为都具有目的性,这些目的结合了人类的需求和信念,并且是通过“管理”行动可以达到的,或者至少可以分阶段达到的。以此言之,绩效概念只能从目的论角度定义,不应将达成目的和手段、前提混为一谈。换言之,目的就是目的,手段就是手段,前提就是前提。

手段通常被称为投入,也就是由人力、物力和财力表征的稀缺资源。现代社会把大量的财政资源投入公共部门,包括存量资源和流量资源。最重要的是现金资源,这是公共组织可以合法地从年度预算中得到的最重要的一类资源,现收现付制会计下表现为财政收入和支出。所谓绩效导向,指的就是把这些资源“导向目的”,目的就是绩效。由此可知,投入不是绩效,绩效也不是投入。投入与绩效的关系是:投入作为达成绩效的手段。

第二个基本共识是:不要把合规与绩效混为一谈。合规不是绩效,而是绩效的前提。两者都是受托责任的支柱,但合规对人,关注机构与官员行为的正当性;绩效对事,关注政府是否在以民众关切的目标与利益上花钱,以及花钱的产出、过程和结果,焦点是由成果和影响表达的结果。部门绩效评价和管理的理论基础根植于财政受托责任,即花钱者对纳税人负责:首先是对合规负责,其次是对绩效负责。

在实践中,把合规“塞进”绩效评价指标的作为很常见,反映为对绩效概念确切含义缺失基本理解。预算管理的适当目的不是合规而是绩效。这并不是说合规不重要,而是说其重要性“仅仅”反映在作为绩效前提的意义上。如婚姻管理的绩效是爱情,前提则是结婚证。结婚证重要吗?当然重要,但只是在作为爱情的前提之一的意义上才重要。明显的是:婚姻的目的不是结婚证,而是爱情。把金钱或其他作为目的也很常见,但这是扭曲性的或错误的目的。


清晰区分预算绩效的三个核心层级

在确认绩效的基本含义的基础上,扭曲局面的关键在于彻底澄清绩效层次。一直以来,理论和实践层面普遍缺失基本的绩效层次观,而以杂乱无章的绩效指标竞赛取而代之,导致偏离正轨和资源浪费。

如果不能彻底从求异转向求同,也就是在绩效层次上达成基本共识,可以预料,各自为政的碎片化现状将继续下去并且愈演愈烈。最大的求同莫过于在五个绩效层次上达成基本共识;在此基础上,每个层级设置3—5个关键绩效指标,用来定期跟踪与考核并与奖罚挂钩,其他绩效指标都作为参考指标对待。五级预算绩效分别为:总额绩效、配置绩效、使用绩效,以及风险绩效和透明绩效。前三个称为核心层级,后两个称为附加层级。

核心理念是:各级政府与部门应一个层次接一个层次地梳理和整改五级绩效。每个层次都反映财政管理的目的性关切。绩效评价与管理的精髓在于明确的目的性关切,遵循“合规更优先、绩效更重要”理念。合规关乎前提,所以强调“更优先”;绩效关乎目的,所以强调“更重要”。合规论是非,绩效论成败。合规与绩效因而在实践中不可分离,但在概念上和分析上必须清晰分开。

(一)第一层次的总额绩效=财政纪律

财政纪律的基本含义是:支出、收入、债务以及赤字作为四个关键财政总额指标,每个必须受约束并与政策目标保持一致。最重要的是:预算编制必须确保每个财政总量受到约束和彼此一致。一致指“需要花多少钱”和“有多少钱可花”之间的一致,需要在预算编制前期进行反复磨合。

总额绩效设置4个KPI为宜:一是财政持续性——独立清偿到期债务本息的能力。二是财政可承受性——诸如“重点纳税户搬迁外地的后果如何”意义上的压力测试。三是限额约束力——包括预算编制早期(6月底前)即公布部门与机构限额,至少涵盖功能和经济分类的资本支出与经常支出限额。四是预算全面性。

第一层级最重要,因为财政纪律是财政管理的首要价值,无论中央还是地方,无论政府整体还是部门或机构。当前的实践含义是全面的财政调整,重点是支出和债务控制,努力方向是全面精简机构与人员。

(二)第二层次的配置绩效=支出优先性排序

紧随财政总额之后的是财政资源的结构性配置,反映支出结构的优先性排序,理论上要求同时配置效率和财政公平。以此言之,配置绩效设置3个KPI为宜:一是重点支出比=政策重点支出/全部支出。二是短板支出比=短板支出/全部支出。“短板”指民众关切度高、历史欠账多的关键公共服务,特别是对底层或弱势群体意义非凡的服务,比如医院的儿科、精神病科和急诊科的医疗服务。三是经济构成比率=经常支出/资本支出,以及两类支出的内部结构比率。  

(三)第三层次的使用绩效=公共服务交付

在支出总额和结构确定后,支出的使用成为焦点,管理上的要求是满足3个KPI:经济性、效率和有效性。权重以2—3—5分配较为合理。三者统称3E,分别用于评价投入绩效(节约与性价比)、产出以及结果。结果即成果与影响,影响系对成果的确认,即确认纯粹由于管理行为带来的成果,也就是排除噪声因素影响后的净成果。


清晰区分预算绩效的两个附加层级

附加层级分别是财政绩效和透明绩效,前者对应财政风险管理目,后者对应财政透明度管理。财政风险绩效设置4个KPI为宜:一是现金支付风险——以现金资源支付到期义务的风险。二是预算平衡风险——收不抵支并且融资不确定的风险。三是服务交付风险——在建项目延期和完工项目维护运营风险。四是净资产风险——平衡表风险。

财政透明绩效设置4个KPI为宜:一是角色与责任——在预算文件中澄清“谁对什么负责”即政府责任究竟是什么。二是财政账目公开。三是预算过程公开。四是财政筹划(中期财政规划)公开。

以上五个绩效层次共包含18个KPI,可帮助完整准确锁定“关键绩效短板究竟在哪里”。

责任编辑  张蕊


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