“十四五”开局之年和进入新发展阶段的起始年是2021年的历史方位。这一特定方位决定了2021年的特定历史任务，即以新发展理念为引领，巩固“十三五”发展成果，启动构建新发展格局，掀起全面建设社会主义现代化国家新高潮。政府预算是落实党和国家大政方针，推动各项事业发展，完成特定历史任务的资金配置规划。特定历史方位和特定历史任务使2021年的政府预算成为在新的起点上承前启后保持政策和改革连续性、稳定性的预算。

新的理财起点

理财起点是政府预算的基本约束条件，包括政府预算赖以形成的财力基础、制度基础和能力基础等内容。财力基础决定收支预算规模变动可能性边界大小。制度基础决定收支运行效率和资金使用效率以及资金流向结构。能力基础决定预算政策质量和预算管理质量。

2021年是转折之年，政府预算保持政策和改革连续性、稳定性的理财起点发生了根本性变化。

从财力基础角度看，财源空间快速膨胀。2010年后我国GDP稳居全球第二，2020年已达101.5万亿元，约为美国的2/3，相当于日、德两国总和的1.4倍。市场主体达1.3亿户，全年固定资产投资总额为51.8万亿元，规模以上工业企业资产总计超过120万亿元，营业收入超过105万亿元。同时，2020年全国就业人员突破7.8亿，城镇就业人员平均货币工资已超过9万元，全国居民人均可支配收入32189元，2020年住户存款达92万亿元。这表明政府的流量性和存量性财源都在膨胀。因此，“十三五”期间，在高强度减税降费主动压缩政府收入增长的背景下，一般公共预算收入总量仍达到88.6万亿元，2020年的主体税种收入相当于本世纪初年度一般公共预算收入总额，比如企业所得税收入是2005年一般公共预算收入总额的1.15倍，增值税收入超过2009年一般公共预算收入总额。同时，政府性基金预算收入和社会保险基金预算收入也大幅增长，2020年分别为77834亿元、52417亿元（不含财政补贴），分别比2015年增长84%、61%，超出同期一般公共预算收入增长率60和40个百分点。2020年下半年起我国经济就步入恢复性增长轨道。因此，全国一般公共预算收入在减税降费超2.6万亿元的条件下仅下降3.9%，其中税收下降2.3%。这说明2021年政府收入预算具有了经济平稳增长和企业与个人收入快速增长背景下财源多点膨胀的财力基础。可见，2021年的预算是基于政府预算总收入30万亿元以上财源基础的预算。也就是说，政府可调度管理用于办大事、办实事的预算资源有了根本性变化，使我们有条件再度提升民生保障水平、实施逆周期调节、推动创新驱动型经济发展。

从制度基础角度看，现代财政制度框架已形成。按照十八届三中全会要求，历经多年艰苦努力，截至2020年我国已搭建起现代财政制度。也就是说，2021年的政府预算是与现代财政制度相对接的预算，这是一个重大突破。因为现代财政制度是全面规范透明、法治化的财政制度。具体讲，“十二五”和“十三五”的全面深化财政改革，形成了有利于社会公平、维护市场竞争、负担分布相对合理、法治化程度较高的政府收入体系。此间，实施新预算法，依法推进细化预算公开，全面实施预算绩效管理，加快建设支出标准体系，由此形成了更为规范透明的预算管理体系。财政体制方面推动建立了新的财政事权与支出责任划分体系，并构建了包括财政共同事权转移支付在内的新型转移支付制度体系，同时根据税制改革进展情况调整了央地收入划分（国内增值税收入与央地五五分成）制度。这些改革可以说是历史性突破，再造了政府预算的形成准则和运行规则,要求收支预算规范、完整，要求收支政策取向科学、稳妥，要求各类收支核定适度可行。

从能力基础角度看，财政宏观调控经验更为丰富。“十三五”时期经济社会发展形势异常复杂，不仅经济增长换档、市场供求关系发生多层裂变，同时全球正处于百年未有之大变局，经济长时间低位徘徊且逆全球化浪潮迭起，美国对中国发动贸易战。2020年新冠肺炎疫情又突然而至并席卷全球，与经济周期性下行压力迭加在一起，冲击挤压经济增长，加剧了一些深层次经济矛盾。面对这种复杂局面，党中央审时度势更加重视灵活运用财政政策实施宏观调控，扩大赤字率浮动区间并相应调整地方政府债务规模伸缩度，深度调整支出结构，打好三大攻坚战，维护国家经济安全，推动经济高质量发展。同时实施大规模减税降费并相机调整关税税率。这些举措不仅化解了当期风险，使形势转危为安，而且优化了制度环境、强化了经济可持续协调发展长期趋势。这说明我国积累了新的运用财政政策对冲经济下行压力、化解社会矛盾、解决突发公共事件、应对国际社会压力的宏观调控经验。这使我们在编制预算确定收支政策时，更具统筹兼顾能力，更具平衡国内外两方面利益要求的能力，更具协调当期和未来发展间关系的能力。

保持政策和改革的连续性、稳定性

新的理财起点使2021年的政府预算具备了新的基础条件，同时也意味着2021年的政府预算要发挥承前启后作用。所谓承前启后就是指在运用政府预算手段破解多层次难题时，要保持政策和改革的连续性、稳定性，要保持财政政策取向不变，要按照原定方针加快深化财税改革。进一步讲，就是要立足当前、着眼长远为进入新发展阶段起好步、起稳步提供资金保障，在统筹考虑需要与可能的基础上充分运用财政政策，精准解决经济社会发展不平衡问题，进而增强人民群众的经济增长获得感和社会发展安全感。同时，要运用财税手段助力构建新发展格局，促使经济循环畅通无阻，深化供给侧结构性改革，加快培育完整市场体系，塑造我国参与国际合作和竞争新优势。在过去投入规模已经持续扩张、投入标准已经连续上调的基础上加大对重大战略任务、民生保障、经济高质量发展等方面的投入。显然这是高标准严要求的预算。

保持政策的连续性、稳定性就是要继续实行积极的财政政策，并保持一定的总量强度，同时，支出结构性政策延续“十三五”时期的发力点和着力点。总量保持一定强度的突出表现有三点：一是全国一般公共预算支出预计将超过25万亿元，比2020年增长1.8%。按6%的经济增长率推算，2021年一般公共预算支出占GDP比重将达23%左右。二是安排赤字3.57万亿元，赤字率3.2%左右，从赤字率与经济增长率比例关系角度看，2021年的赤字强度甚至可说超过2020年，因为2020年经济增长率2.3%的情况下赤字率是3.7%，而2021年的经济增长率预计将达6%，最起码会超过2020年，但赤字率仅比2020年低0.5个百分点。这意味着2021年1个百分点的赤字率对应2个百分点GDP，而2020年仅对应0.7个百分点。同时，新增专项债券3.65万亿元仅比上年少1000亿元，负增长2.6%，但超出2019年专项债券规模近1万亿元。三是保持制度性减税降费强度不减。2021年仍将推出新的减税降费举措，如提高小规模纳税人增值税起征点、取消港口建设费等。

支出结构性政策的发力点和着力点保持连续性、稳定性体现在如下几方面：一是推动创新发展和产供升级。2021年仍将聚焦国家战略需求优化支出结构。资金配置方面加大基础研究投入，中央本级基础研究支出增长10.6%，支持国家重点实验室体系重组，通过后补助方式支持更多企业承担国家科研任务，启动支持中小企业“专精特新”发展奖补政策，中央预算内投资安排6100亿元（增加100亿元）继续支持促进区域协调发展重大工程并推进“两新一重”等重大工程建设。二是促进区域、城乡、人与自然三方面协调发展。在区域协调发展方面，2021年中央对地方转移支付仍保持增长态势，特别是对革命老区、民族地区、边境地区转移支付将安排466亿元，增长10.1%。同时，加快出台长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展财政政策，继续支持西部大开发、东北振兴和资源枯竭型城市转型，加大新型城镇化投入保障农业转移人口基本公共服务需求。在城乡协调发展方面，着力支持全面实施乡村振兴战略，具体措施包括稳定种粮农民补贴、加大农机购置补贴力度，把中央财政乡村振兴补助资金增至1561亿元等。在人与自然协调发展方面，中央财政大气污染防治资金增长10%、水污染防治资金增长10.2%，重点生态功能区转移支付增长11%。三是践行以人民为中心的发展思想。党的十八大以来在以人民为中心的发展理念引领下，财政支出结构不断优化，着力点是加大基本民生保障投入。2021年投入强度仍将提高。具体措施包括城乡义务教育补助经费增至1770亿元、学生资助补助经费增至660亿元、困难群众救助补助资金安排11473亿元，居民医保人均财政补助标准增至年580元，基本公共卫生服务经费人均财政补助标准增至年79元等。

保持改革的连续性、稳定性就是要在已形成的现代财政制度框架内继续深化财政改革。在政府收入制度方面，稳妥推进后移部分品目消费税征收环节，落实税收法定原则，推进印花税等税收立法；适当扩大省级税收管理权限。在预算管理方面，加强预算管理各项制度的系统集成、协同高效；加强中期财政规划管理；加强民生支出财政承受能力评估，推动建立民生支出清单管理制度；加强县级“三保”运行监控。在财政体制改革方面，扩大财政资金直达实施范围，加大财力下沉力度，健全地方税体系。

保持政策的连续性、稳定性有其特定成因。首先，经济恢复性增长的基础还不稳固，压低经济增长的深层次因素的扩散效应依然较强，其中至为突出的是部分商品和劳务需求阶段性饱和与资源环境经济增长承受力逐步减弱并存、技术创新能力与经济发展需求不相适应、收入分配结构与经济增长能量释放相脱节等问题长期固化且有强化可能。其次，社会发展步入新阶段要求再度提升基本公共服务保障水平。同时，人口规模仍处扩张状态且人口老龄化加速。再次，前期政策引起的投资扩张客观要求后续投入接连不断。这些因素使我们必须继续减税降费并扩张支出。只有如此，才能对冲经济下行压力，扩大市场主体和消费主体的投资与消费空间，用阶段性的资金成本提升换取经济和社会发展的可持续、换取人与自然关系协调性的增强。

保持改革的连续性、稳定性同样具有特定成因。其中至为关键的是改革似开弓之箭不能回头，改革不进则前功尽弃。比如减税降费，如果不继续减轻税费负担、不适度延长税费优惠政策期限就会扰动市场主体预期，从而压低投资增长率。又如预算制度改革，如果不扩大绩效管理覆盖面就会形成不同类预算资金管理不平衡，就不可能推进预算全面规范管理。再如财政体制改革，如果不扩大直达资金范围，财力下沉就会失去全面提升效率的基础条件，而这直接事关基层“三保”能否及时足额完成。

政策的连续性、稳定性和改革的连续性、稳定性具有相辅相成关系。前者是为后者拓展空间，后者则是为前者创造落地条件并放大前者效应。具体讲，积极的财政政策保持一定强度发挥稳增长、调结构、惠民生作用可以增强改革信心并减少改革成本。税制改革则可再度优化营商环境进而扩大投资。预算改革则可提高资金使用效率从而增强政策实施力度。

责任编辑  张小莉

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