在刚刚闭幕的全国两会上，人大听取审议并批准了《政府工作报告》、审查并批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、审查了《关于2020年国民经济和社会发展计划执行情况与2021年国民经济和社会发展计划草案的报告》《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》，批准了2021年国民经济和社会发展计划以及中央预算。这是国之大事、民之大事，这些关系国家发展与改革的规划、计划、预算的形成，经历了从2020年10月党的十九届五中全会在广泛征求民意基础上审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》、2020年12月中央经济工作会议给出2021年的经济工作部署，具体化到政府工作报告中，再通过年度国民经济与社会发展计划与财政预算落实政策目标，细化执行路径。因此，这几个报告的内容是相互紧密衔接的，最后经过了全国人民代表大会的审查批准法定程序。这一过程彰显出我国的规划、计划和预算是经过党中央集中人民的愿望和期盼形成的主张，经过权力机关法定程序成为了国家意志和政府责任，也标志着国家治理体系和治理能力走向现代化。

预算之治与国家之治

国家经济社会发展的五年规划和远景规划需要通过一个个阶段性目标实现，这就需要将发展战略、政策方针以及财力保障有机衔接，即规划、计划、预算的相互协调。在规划、计划、预算中，财政预算尤其重要，因为任何规划、计划的实现都需要财力做保障，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税政策要更好地服务于国家治理。预算的作用在于要在各种潜在的需求中通过对财政资源的合理配置，将政府的政治承诺、施政方针转换成预算资金的流向和流量，在各种收支矛盾交汇之中反映出国家经济及社会政策的着力点和优先性。

就现代预算制度来说，其产生源于政府预算活动都要在权力机关的监督约束下进行，这是现代预算制度之魂。由于预算收支活动涉及对有限财政资源的分配，具体体现在收入的汲取与支出的配置，要取之于民，用之于民。因此，政府预算有着众多的利益相关方，涉及到资金供给方、需求方以及监督方，他们都会以某种方式参与到预算过程之中。所以，法治化的预算过程就是要通过构建一个多元参与协调的机制，使各相关方的不同利益偏好经过讨论达成基本共识，在共同利益最大化的前提下实现各自的诉求，实现多元共治的现代国家治理。在现代国家，这一共同治理架构就是要将这些利益相关主体整合于一个彼此衔接、权责明确、相互制衡的框架之中，这集中体现在一国权力机关代表公众对政府的预算进行审查监督。

在我国，法律法规明确了各预算主体和利益相关方在预算监督中的地位，赋予了人大及其常委会或专门委员会依法履行预算决算审查监督职权，这些职权覆盖了预算的决策编制、审查批准、执行调整、决算绩效等预算的全过程。我国的人民代表大会制度作为中国共产党领导的人民民主制度，人大通过充分发扬民主，依照法定程序，把党的主张和人民意志统一起来，因而这一监督机制是建立在各利益相关方根本目标一致基础上的，是相互协调、相向而行的。

就政府预算报告形成过程来看，依据预算法要求，为保障人民群众的知情权、参与权和监督权，政府的预算案在形成阶段要广泛征求选民及社会各界的意见，并需要经过人大常委会财政经济委员会（下称人大财经委）或专门委员会初步审查并出具初审意见反馈政府财政部门，再提交人民代表大会审议。每年的人民代表大会作为共商国是的重要会议，政府要向人大报告上一年度预算执行情况与本年度预算草案的报告，由各代表团进行审查，人大财经委根据各代表团以及有关专门委员会的审查意见进行审查，并向政府财政部门反馈审查意见和建议，政府财政部门对预算报告进行修改完善后，人大财经委向大会主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后提请大会全体会议表决。从现代国家治理的角度来看，这一预算决策过程实际上体现出我国权力机关与政府根据人民意愿，为实现党和国家制定的发展目标而就财政政策及财力保障的沟通协调过程，体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。通过法定的预算协调沟通机制和审查监督过程，我们能知晓公众希望政府做哪些事以及该如何做，也能知晓政府做了哪些事以及做的怎么样，政府是如何回应社会公众意愿和需求的。所以，从表面看，政府预算是政府的财政收支计划，但其中承载着党和国家的战略目标、实现政策方针的公共资源配置方案。因此，它是公众了解政府活动的窗口，也是评估政府公共受托责任和改进预算管理的依据。预算是连接政府与公众的财政纽带。

新时代人大预算监督的新使命

党的十八大以来，党对人大预算监督工作提出了新的要求。党的十八大报告提出，“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这是首次在党代会的报告中如此具体地要求各级人大及其常委会加强对政府财政预算监督，严格对政府“钱袋子”的控制。党的十八届三中全会又进一步提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。为贯彻落实这项改革任务，全国人大常委会、中共中央办公厅又将其进一步分解为四项改革措施：改进审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告机制；建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制；建立政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度；人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展。可以看出，这是为做好做实人大预算审查监督权的一套制度组合拳，既覆盖了预算事前、事中、事后全过程，也突出了人大预算审查监督的重点和依法管好国有资产的决心，具有十分重大的意义。

中央关于《人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，按照全口径审查和全过程监管的要求，将人大预算审查监督更加聚焦于加强支出预算总量与结构审查和监督、加强重点支出与重大投资项目审查和监督、加强部门预算审查和监督、加强财政转移支付审查和监督、加强政府债务审查和监督以及按照税收法定、依法治税原则要求加强预算收入审查和监督。这些内容都是预算法、监督法等法律规定的人大审查监督的重点内容，《指导意见》是将预算法中有关预算审查、决算审查的重点内容、预算执行情况监督的规定具体化，因此是与预算法、监督法等法律法规一脉相承的，一切为人大更好依法行使预算审查监督权力指明了方向和着力点，也体现在人大对政府预算报告的审查意见中。

人大预算审查结果意见提出了新要求

《2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案》在人大高票通过，意味着人民对过去一年财政政策和财政工作实效的满意，也意味着对未来一年财政政策及预算安排的认可，是一份沉甸甸的人民委托和财政人肩上厚重的责任。预算经人大批准通过就具有了法律效力和约束力，进入了以实现预算为目标的执行和实施，从全国人大财经委《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的审查结果报告》中可以看出，人大对政府预算提出了实现目标的更高要求和路径。

人大批准了《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》，同时批准了2021年中央预算草案，批准了2021年地方政府一般债务和专项债务余额限额。这表明我国权力机关审查及批准了政府2021年的预算政策以及围绕四本预算涉及到的相应的预算收支总量、结构、转移支付、债务限额等人大审查监督的关注重点，反映出对积极的财政政策要提质增效、更可持续，不搞急转弯，保障党中央决策部署落实落地，确保“十四五”开好局、起好步总体方针及阶段性目标的充分认可。

同时，在全国人大财经委的审查结果报告中也客观指出了目前在预算执行和财政管理中还存在一些不容忽视的问题：一些支出项目固化问题仍然突出，支出结构有待调整优化；预算安排与绩效评价结果结合不够紧密，预算绩效管理质量有待提高；有的地方政府债务负担过重，新增隐性债务情况仍然存在；区域间财力不平衡，部分基层财政运行存在困难；国有资本经营预算还不够规范和完善，社保基金长期平衡压力逐步增大等。对于这些人大关注的重点问题要求政府予以高度重视，认真研究，采取有效措施加以解决。据此，审查结果报告对做好2021年预算执行和财政工作提出了六点建议，涵盖了预算规模、结构、重点领域、债务、财税改革、审计等方面，这些意见和建议符合人大依法监督的重点，明确了人大重点关注的领域，很好对接了党和国家规划中的战略部署，对接了2020年中央经济工作会议提出的2021年经济及财政工作重点，同时也对接了政府工作报告与预算报告中提出的财政方针政策及改革方向，使得接下来的政府施政及预算工作更有抓手。

一是关注落实积极财政政策提质增效。审查结果报告提出，在政策操作上要更加精准有效，要对现行的财税政策措施进行评估和完善，处理好相关财税政策“进、留、退”的关系，即新出台的政策要增强针对性和精准性，保留的政策要进一步落实好，退出的政策要平稳衔接，把握好“时、度、效”。

二是关注加强预算管理解决收支矛盾举措的实施。审查结果报告强调，在有限的预算盘子中，要加强财政资源统筹，加大存量资金盘活力度，进一步调整优化支出结构。财政直达资金范围和数额要提前告知地方，把资金直达机制嵌入预算管理流程。加大对基层“三保”的支持力度，同时落实好党政机关坚持过紧日子的要求。同时特别指出，在财政收支矛盾加剧的情况下，要严格依法依规组织税收收入，进一步规范非税收入管理和监督。继续规范涉企收费，清理拖欠企业账款。

三是关注科技创新机制完善。在我国“十四五”规划、政府工作报告以及预算报告中，针对我国发展现阶段突出的重大问题，都把大力支持科技自立自强并加大支持力度放在突出位置。审查结果报告提出了要健全中央财政对基础研究和原始创新的长期稳定支持机制；大力支持打好关键核心技术攻坚战；完善企业研发费用加计扣除政策；健全完善科技重大任务协同落实机制，推动重点领域、项目、基地、人才、资金一体化配置；健全适应科技创新规律的财政科研资金绩效评价机制；充分发挥科技成果转化引导基金作用等方面的具体实现路径及要求。

四是关注改进重点领域财政支持方式。针对我国重点领域投入不断加大的现状，人大提出要改进完善重点领域财政支持方式。审查结果报告在就业、社保、投资、区域协调发展、农业、教育、文化、公共卫生、环境保护等方面都提出了具体的要求。如在就业方面，提出管好用好就业补助、职业技能培训资金；在社保方面，提出统筹衔接就业、税收、财政转移支付、社保等政策；在政府投资领域，提出建立健全政府投资项目安排、资金管理、绩效评估、政策协调机制；在助力小微企业方面，提出运用融资担保、财政贴息等方式；在全面推进乡村振兴方面，提出推动建立多元化投入机制，提升农村基本公共服务水平等等。

五是关注强化地方政府债务管理。针对党和国家及社会关注的部分地方政府债务负担过重、新增隐性债务问题，审查结果报告提出了化解债务风险、完善举债融资机制的全方位要求。在债务规模结构上，合理确定政府债务规模、期限结构和分地区限额，科学安排本级政府和下级政府的债务限额分配方案，防止高风险地区持续累积债务风险；在预算执行上，强调了要依法对举借的债务进行预算调整的法定程序；在债券资金使用上，强调要优先支持在建工程后续融资，不得盲目举债铺摊子；在债务风险防控上，要对可能存在风险的专项债项目进行排查；在完善债务管理举措上，要加大债务信息公开力度、推动编制和公布地方政府资产负债表、研究推进政府债务立法工作。

六是关注加快推进财税改革。审查结果报告在提出加快推进财税改革要求时，除了围绕政府间事权和支出责任改革、深化预算管理制度改革以及税收制度改革等重要改革领域提出加快推进改革的要求外，还特别提出了要研究建立税式支出制度。税式支出一般是指政府为了实现特定的社会、经济政策目标，通过税收制度的特殊安排，以特殊的法律条款规定，给以特定的经济行为、经济主体以特殊的税收优惠，从而减少特定行为及纳税人的税收负担，是政府的一种税收让渡政策。人大提出研究建立税式支出制度，主要目的应该是针对近些年国家减税力度不断加大的情况，更便于掌握减税政策在税种、减税额度等方面在特定行业以及特定纳税人中的分布，以便于分析减税的政策效应，增加预算的完整性和透明度。同时，提出推动非税收入法制建设。目前我国非税收入管理的依据还只是财政部颁发的《政府非税收入管理办法》，属于部门规章，其约束效力低，特别是在当前经济下行叠加实施主动减税政策的情况下，税收收入下降，一些地方为了完成财政收入任务，挖掘非税收入的潜力，其中不乏有不规范的收入行为，因此应推动非税收入法治建设问题提上议事日程，这将对进一步规范政府收支行为，健全公共财政职能，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。此外，审查结果报告还就向人大提交国有资产管理情况报告工作、编制中央部门财务报告、编制中央政府综合财务报告等方面提出了具体要求。

七是关注加强审计监督。审计监督是对预算监督的重要内容，审查结果报告将加强审计监督的重点放在了政府过紧日子、地方政府债务管理、财政直达资金使用、中央基建投资项目管理、重大科技专项资金使用等方面，并提出要逐步探索对政府综合财务报告开展审计。同时提出要加强对审计查出问题整改的督促检查，要明确整改时限和进度要求，进一步健全审计查出问题整改长效机制，要严格落实审计查出问题整改结果公开的机制，主动接受社会监督。在形成监督合力方面，提出要加强审计监督与人大监督、纪检监察监督等的贯通协调。

八是对重点领域提出推进时间表。需要注意的是，审查结果报告在提出改革内容要求的同时，也对五个方面提出了具体时间节点：2021年要指导地方对可能存在风险的专项债项目进行排查，研究制定处置措施，积极防范风险；做好2021年向全国人大常委会提交国有资产管理情况综合报告和专项口头报告国有自然资源资产管理情况的工作；2021年要编制中央部门财务报告；确保在2022年实施企业职工基本养老保险全国统筹；2022年要编制中央政府综合财务报告并积极做好向全国人大常委会备案的工作。

以上可以看出，人大提出的要求与政府及预算报告的主动作为相向而行，这正是我国国家治理在权力机关与政府之间协同治理的具体体现。审查结果报告是权力机关对政府提出的要求，点多面广时间紧，政府还要对完成人大决议的情况进行反馈，对政府来说既是压力也是动力。

责任编辑  李烝

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