目前，我国国有资本经营预算编制主要包括三个层级：各级财政部门是国有资本经营预算的主管部门；履行企业国有资本出资人职责的机构（主要包括国资委和财政部门）负责提出国有资本经营预算建议草案；国有企业具体负责预算申报。

国有资本经营预算编制存在的不足

一是财政部门与国资委在国有资本经营预算方面的关系没有理顺。企业国有资本出资人制度设计方面存在不足，导致国有资本经营预算的公共财政职能与企业国有资本出资人职能不相衔接。一方面，国有资本经营预算应当纳入财政预算范围内，这是财政部门的公共职能。另一方面，国有资本经营预算由企业国有资本出资人负责，这是出资人职能的应有要求。而我国相当一部分国有企业国有资本出资人是国资委，因而无论在理论上还是在实践中，国有资本经营预算编制主体常纠结于是财政部门还是国资委，进而影响到能否有效纳入财政预算范围内。对此，我国现有立法和相关政策文件作了折衷规定，一方面各级财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作；另一方面履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。但这种规定无形中留有隐患。因为负责国有资本经营预算编制的财政部门不熟悉国有企业，而熟悉国有企业的国资委又不完全是国有资本经营预算的负责部门，容易导致国有资本经营预算与财政预算编制主体难以有效统一。

二是国资委角色错位。在目前阶段，国资委既是企业国有资本出资人机构，又是国资监管机构。具体到国有资本经营预算，国资委既负责提出国有资本经营预算建议草案，又负责监督国有资本经营预算，很容易造成国资委职能错位，影响监督成效。

三是编制程序较为繁琐。根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》《中央国有资本经营预算编报试行办法》等有关规定，国有资本经营预算编制程序主要分为国有企业申报预算、履行出资人职责的机构提出预算建议草案、财政部门编制预算草案三个阶段。从我国现有立法规定来看，国有资本经营预算编制主体涉及到国资委、财政部门等，编制程序较为繁琐。而且，国有企业因国有资本出资人职能不同而导致国有资本经营预算编制程序不统一。比如财政部针对所辖国有企业颁布了《中央国有资本经营预算编报试行办法》，国资委针对所辖国有企业颁布了《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》。

完善国有资本经营预算编制的对策与建议

一是完善国有资本经营预算编制主体。根本之策在于统一企业国有资本出资人。建议由各级财政部门根据分级管理原则履行国家出资企业的企业国有资本总出资人的所有职能，可以考虑在财政部门下设国有财产管理局，在财政部门与国家出资企业之间设立国有资本投资运营公司，履行企业国有资本具体出资人职能。建议国资委作为纯粹的国资监管机构，不再履行企业国有资本出资人职能。因此，国有资本经营预算编制主体将包括两个层级：各级财政部门负责国有资本经营预算编制；国家出资企业作为国有资本经营预算单位具体负责预算申报。这不仅实现了国有资本经营预算在企业国有资本出资人职能与公共财政职能的统一，而且还避免了财政部门与国资委之间的职能错位。国资委作为纯粹的监管机构，其中一项监管职能就是负责监管国家出资企业国有资本经营预算收支等事项。

二是完善国有资本经营预算编制程序。如前所述，一旦国家出资企业的企业国有资本出资人职能根据分级管理原则均由各级财政部门履行，国有资本经营预算编制程序将相对简化。各级财政部门负责国有资本经营预算编制；国有企业作为国有资本经营预算单位，具体负责预算申报。如同《中央国有资本经营预算编报试行办法》规定，国有资本经营预算编制程序主要包括以下五步：第一，国有企业预算申报。国有企业将编报的国有资本经营预算支出项目计划报预算单位，并抄报财政部门。预算单位主要指国有企业的母公司国有资本投资运营公司等。第二，国有资本投资运营公司编制国有资本经营预算建议草案，并将所编制的国有资本经营预算建议草案报财政部门。第三，财政部门根据上报的国有资本经营预算建议草案，编制国有资本经营预算草案，并将其上报政府审批。第四，国有资本经营预算草案经同级政府批准后，上报同级人大审批。第五，国有资本经营预算草案经人大审批后，将国有资本经营预算批复给各预算单位，再批转给从事具体经营的国有企业。从国有企业改革发展趋势以及企业国有资本出资人制度改革进展看，在总出资人财政部门与从事具体经营的国有企业之间构建一层履行国有资本具体出资人职能的国有资本投资运营公司是必要的。

（作者单位：南京晓庄学院）

责任编辑  李艳芝

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