《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。从改革实践中可以看到，涉及集团层面的改革与子公司层面相比，更具有特殊性、复杂性、开创性和挑战性等特点。因此，贴近国企改革发展的实际，沿着国企深化改革的目标，正确理解、科学把握和有力推动集团层面股权多元化改革，对于国资国企改革发展行稳致远具有重要意义。

集团层面股权多元化改革的推进状况

从目前已经成为股权多元化或者正在实施股权多元化方案的央企来看，主要呈现出以下五个方面的特点：一是具有明显的区域性。实施集团层面股权多元化改革的企业主要集中在广东和上海区域，一方面是由于中广核、南方电网等企业总部就在广东省，另一方面这些区域始终处在改革开放的前沿，市场化程度较高，具有先行先试的改革传统与经验。二是均为国有股东持股。上述企业均为国有股东间形成的股权多元化，更是一般意义上的股权多元化，还不具有混合所有制改革的特点。三是国资委绝对控股。在股权结构上，国务院国资委大多具有绝对控制权，具有“一股独大”的显著特点。四是央地间的合作模式。主要是国务院国资委和以政府背景为主或者政府持股的平台公司为主，更多体现了中央企业和地方国有企业合作为主的特点。五是运行管理有待深化。集团层面股权多元改革最终的落脚点，还是要体现在从形式转到内容、从表面转到实质的变革上。上述几家企业数量同近百家的央企数量相比，还不具有普遍性和广泛性，需要继续总结经验不足并锐意推进改革。

集团层面股权多元化改革的特殊意义

集团层面股权多元化改革，其原由就是要进一步推动公有制与市场经济深度融合，不断解放和发展生产力，做强做优做大国有资本。改革什么？就是要着力解决不符合、不适应生产力发展要求的体制和机制障碍，坚持社会主义市场经济发展方向，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。怎么改革？就是要遵循市场经济规律和企业发展规律，紧紧围绕坚持企业市场主体地位的基本要求，从重要环节、关键领域和重点问题等方面不断取得实质性突破、改进或完善。具体而言，集团层面股权多元化改革的特殊性集中体现在以下五个方面：

一是改革深化的挑战性。改革已经进入深水区，集团层面股权多元化改革无疑更具有挑战性。如果均为国有股东间形成的股权多元化，那如何确保形成有效的市场化经营体制和机制；如果兼具混合所有制改革的特点，是否会影响公有制的主体地位以及国有经济控制力；对于出资人如何更好地履行职责，监管的方式、方法和手段如何做出调整和转变；等等，这些问题都需要做出回答。

二是技术层面的复杂性。从客观因素来看，央企集团资产规模大、业务范围广、涉及产业多，所属企业情况复杂，与子企业层面的改革相比，难度更大。国有股权的评估定价、股权比例的确定、股东方的确定等，均需要审慎做出选择，尤其需要按照“确定一个、做成一个”的理念去推进。从主观因素来看，由于有意愿、有能力参与股权多元化的社会资本有限，如果引入的其他国有资本或社会资本在央企集团公司所占的比例较小，在董事会里是否有话语权，能否实质参与运营管理，以及如何实现互利共赢等方面，都需要全面加以考量，系统做出安排。

三是加快推进的必要性。当前，各项改革试点和举措的实施，主要体现在上市公司或二、三级子公司层面，以自下而上、发挥基层首创精神为主要特点之一。但混合所有制改革、激励约束机制建设、员工持股计划等，如果仅仅局限在子公司层面，而不在集团公司层面做出探索和实践，就类似于身体已经迈进了新阶段，而头脑还停留在过去的境况。集团层面在推动、引导着国企改革不断深化，如果最顶端的决策与指挥系统一成不变或按部就班，就将难以有效发挥强有力地指挥、管理和控制整个系统的作用，也就容易出现子公司和集团层面改革相脱节的现象。

四是示范引领的可行性。诸多央企集团在主业培育、科技创新、改革试点、子公司改革和混改实践等方面，已经做出了长足的努力，积累了丰富的经验，也具备了实施股权多元化的条件和基础。通过集团层面股权多元化，改变治理机制和运行方式，可以为推动企业高质量发展增添新动力、探索新路径、找到新样板。通过先易后难、先点再面、由浅入深，不仅可以在某些企业或者某些环节带来突破，而且对于整个国有企业改革同样具有意义深远的示范效应。

五是破题解题的紧迫性。一方面，大多中央企业实现整体上市，或者主业资产已经进入资本市场；另一方面，绝大多数的大型央企集团公司一般还是国有独资公司，唯一的股东或出资人就是国务院国资委。央企的核心子公司上市后，集团公司仍保留对上市公司的控股地位，两者通常是“一套人马、两块牌子”。如何进一步理顺、明确和规范集团公司层面、整体上市公司层面，以及所属各级子公司层面的定位、功能与作用，成为当务之急与重中之重。

集团层面股权多元化改革的重点方面

（一）关于集团层面股权多元化的企业范围。集团层面股权多元化改革方面，还没有专门的文件或规定出台。围绕集团层面以及股权多元化这两方面的内容主要在混改意见中出现。从混合所有制改革一定是实施股权多元化的角度出发，混改意见中的有关规定，同样为股权多元化改革提供了基本参考和遵循。集团层面股权多元化的企业范围仍然需要遵循“分类推进”的整体思路。对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。对主业处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对公益类国有企业，在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业与领域，要根据不同业务特点，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。从商业一类、商业二类，再到公益类，要按照“积极”“支持”“推进”三个层次和不同要求，采取逐步深入、有序审慎、“一业一策”的推进举措。

（二）关于集团层面股权多元化的股权比例。正如混改意见所明确的，需要做到宜独则独、宜控则控、宜参则参。其中，公益类央企应保持国有股的绝对控股，商业类央企则并不需要绝对控股，可以逐步下调其股权比例。特别是在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。这是基本要求，但不应拘泥于此。如何科学界定股权比例，既要看出资额，看提供的有形资产、无形资产的质与量，还要看股东在企业发展中提供支撑和发挥作用的大小，这是一个更需要通过充分沟通以达到共识的动态过程。

（三）关于集团层面股权多元化的特殊股管理。要积极探索、实践和完善国家特殊管理股方式。国家特殊管理股的原型是英国的“金股”（Golden Share），经典案例是1984年英国电信大量出售股权。英国电信是国企，总股本为60亿股，政府出售股份之后仅保留1股，政府的这1股有特别表决权，可以在英国电信损害公众利益时，有权否决董事会决定。集团层面股权多元化改革中，实行国家特殊管理股制度最少可以起到三个方面的作用：一是有助于促进深化国有企业改革目标的实现，使得股权多元化改革不会偏离国民经济发展和社会和谐稳定的方向，有利于更好地维护国家安全和公共利益。二是有助于政企分开、政资分开，监管部门不干预、不参与企业生产经营管理活动，集中精力做好监督管理。吸引其他国有资本和社会资本进入，可以进一步改善企业的治理结构和运行机制。三是有助于通过股份转让，从竞争性的领域释放出更多的国有资本，集中资金和资源，投入到其他重要行业和关键领域，或者用于改善民生与服务社会，实现国有资本有进有退。

（四）关于集团层面股权多元化的监督管理。创新实践有效的治理机制和监管模式，这是与企业改革相伴而生的课题。选择具备条件的央企实施集团层面股权多元化，要积极探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式。国资改革要坚持以管资本为主，进一步梳理国资监管机构职能和各项规章制度，明确出资人监管职责边界，细化权力清单和责任清单，确保职能定位更准确清晰、监督管理更规范高效。要进一步强化出资人代表意识，强化依托法人治理结构履行出资人职责，强化国资监管从管企业向管资本为主转变。要推动董事会规范运作，切实发挥战略引领、经营决策和风险防控作用。要改进监管方式，推进分类监管、突出监管重点，实现信息化手段和监管业务深度融合。

（五）关于集团层面股权多元化的成效评估。集团层面股权多元化，要着力解决体制机制的不足，切实增强企业发展动力和内生活力。要优化股权结构，解决“一股独大”问题，使公有制与市场经济深度融合。要为混合所有制改革创造条件和积累经验，更好地保护中小投资人或中小股东合法权益，进一步践行和丰富公有制经济的实现形式。要推动国有资本做强做优做大，不断健全完善现代企业制度。要按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的原则，调整和完善监管方式，为改革保驾护航。因此，要紧紧围绕市场主体地位进一步强化、现代企业制度更加健全、经营效益不断提高、有效防止国有资产流失和监管体制逐步得到完善等方面，系统全面评估改革的成效，把准方向，校准偏差，下足力气，高质量推动。

面对新冠肺炎疫情下全球经济衰退的新形势，如何盘活央企以及国有企业经济运行体制，将是近段时间一个改革重点，特别是集团层面改革将是国企改革的基础。要按照习近平总书记推动国有企业改革的系列重要讲话精神，坚持稳中求进工作总基调，强化底线意识、风险意识，敢于担当、善于作为，按照三年行动方案部署，紧盯重点问题攻坚克难，力争到今年年底完成三年改革任务的70%以上，做强做优做大国有资本和国有企业。 

（作者单位：中国电建集团  黑龙江职业学院会计金融学院）  

责任编辑  张小莉

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