近年来，随着地方政府债务管理制度体系的不断完善，地方政府债务政策已经成为财政政策的重要工具,在促进地方经济社会发展和防范财政运行风险方面的积极作用正在逐渐显现。但是由于债务管理中的一些根本问题依然未得到有效解决，同时在执行中又出现一些新情况，地方政府债务良性循环和可持续发展将会受到较大制约。因此，如何建立科学合理的举债融资战略规划和管理体制机制，用好用活债务政策和债券资金，使之成为助推经济和社会发展的“引擎”，做到防风险与促发展有机统一，是当前和今后一个时期债务管理工作的重点和难点。

现阶段地方政府债务管理的难点和问题

（一）存量债务规模大、偿还难度大，制约政府债务可持续发展。债务置换和再融资政策解决了当期债务本金偿还压力，暂时缓释了财政运行风险，但是未能从根本上解决债务规模大和利息负担重的问题。存量债务难以化解的主要原因是地方政府偿还能力不足，尤其是对于一般债务，缺乏稳定充裕的还款来源。在现行中央和地方财政体制下，地方政府的增量财力很难与存量债务相匹配。尤其是经济发展缓慢的地区，在不考虑中央财政转移支付大幅度增加的情况下，单纯依靠财政自身收入偿还存量债务本金几乎不可能。如果考虑隐性债务因素，偿债压力会更大。因此，如果没有突破性的财税体制改革，单纯依赖经济和财政自然增长，偿还存量债务难度很大，只能通过不断的再融资政策无限期延续，债务规模将会呈现滚雪球式增长，举债空间也将会越来越窄，难以实现良性循环、持续发展。

（二）存量债务化解渠道窄、方式少，化解效果不理想。近年来，各地在存量债务化解方面都做了积极的探索和努力，但是化解成效不够显著。化解方式还比较单一，局限于政府债券置换、政策性核销核减、停建缓建项目等易于操作的措施，有些方式属于一次性的，缺乏可持续性。PPP模式、资产证券化、盘活存量资产、融资平台市场化转型等措施因为操作难度较大，受到的制约条件较多，普遍缺乏实质性进展。同时，政府债务管理与PPP管理、政府基金管理、预算内基建投资管理、资产管理等也未能形成有效衔接。基础管理工作还不够到位，化债措施无法推进。如存量债务形成资产的底数不清、状态不明，实现有效盘活难度较大。

（三）隐性债务问题依然存在，债务风险防控形势更加复杂严峻。在国家明确提出坚决遏制隐性债务增量的要求后，隐性债务规模呈现下降趋势，但隐性债务滋生原因未能从根本上消除。在限额政策下，财政收入能力弱、风险指标高的地区，分配到的合法新增债务限额较少，但地方政府投资拉动依赖没有改变, 投资需求并没有因此减少。因为基础设施建设是经济增长和社会发展的重要支撑，经济和社会发展又对基础设施和公共服务的量和质不断提出更高的需求。在基础设施和公共服务设施与经济社会发展达到均衡点之前，基础设施和公共服务的投资需求不仅呈现刚性且具有持续递增的特点，在举债“前门”不畅的情况下，必然衍生各种变相举债，风险管控难度依然较大。

（四）新增政府债务管理体制机制尚未健全，新增债券杠杆撬动作用还有进一步提升空间。一是各级政府普遍缺乏系统的债务融资发展战略规划，政府债务融资与国民经济发展规划、社会事业发展规划、中长期财政发展规划等衔接不够紧密，前期未做好项目储备工作，有的地区根据新增债券政策现定项目、现找项目，新增债券政策难以做到有的放矢。二是政府综合财务报表制度亟待推进。全面反映政府资产负债情况的综合财务报表机制正在建立和推进过程中。当前的预算决算管理体制侧重于年度现金流的核算，不能对债务投资形成资产及未来收益进行精准核算和管理。此外，随着地方政府债券平均期限的拉长，按年编制的政府预算也无法适应债券资金筹措、使用与偿还等项目全生命周期管理。三是政府债券项目管理制度尚待健全。预算项目库、基本建设投资项目库、债券项目库还不能有效衔接。财政、发展改革委和行业主管部门分工合作机制有待完善，各部门职责作用有效发挥不够，没有形成对举债项目的系统化管理，储备、申报、遴选和后续运营监管等工作缺乏制度依据。对债券项目论证不够充分，有的项目债券资金发行后不能按时开工竣工，债券资金实际使用效率低；有的项目预期收益具有很大的不确定性，有可能形成到期兑付风险。四是债券资金使用管理制度不够细化。将债券资金按照财政国库资金管理，债务资金的成本性和偿还性特征体现不够。财政部门债券资金拨付和项目单位债券资金使用缺乏具体规定，各部门管理职责有待进一步界定清晰，债券资金使用动态监管不够到位。五是债券发行市场化程度有待进一步提升。发行渠道窄、发行方式单一，发行规模、批次与资金实际需求难以做到无缝对接。

对策和建议

（一）着力化解存量债务，切实降低债务规模和风险，为未来举债发展腾出空间

进一步深化财税体制改革，切实解决偿债能力不足问题。地方政府存量债务产生的根源是地方政府事权与财力不匹配，财政收入能力与支出需求不匹配。因此，进一步推进财税体制改革，是解决地方政府债务问题的根本途径。一是加快推进地方税体系改革，借鉴国际经验，建立健全地方税主体税种。二是完善以共享税为主体的收入划分模式，适当提高某些中央地方共享税种的地方留成比例。三是继续推进国家公共服务领域事权和支出责任划分改革政策的实施，将用于该领域的存量债务纳入国家补助基数予以分担。上述措施对地方形成的增量收入，专门用于偿还地方政府债务和作为无收益的公益性项目资金来源。

创新思维、拓宽渠道，积极化解存量债务。要对存量债务按投向、按项目进行系统分析，采取差异化化解方式。一是对于有一定收益的存量债务项目，如医疗卫生、收费公路、高等教育、 “供暖供气供热”项目、垃圾污水处理等，转入PPP项目库，进行PPP转化。二是对于产业园区基础设施类项目、棚户区改造项目、城镇化项目等，可以探索实行商业地产转化，减轻政府公共投资压力。三是对于高速公路等资产清晰且有较强运营能力的项目积极采取证券化方式化解。四是建立考核奖罚机制，对化解债务力度大的地区，中央财政在限额分配、财力性转移支付分配方面予以倾斜。

（二）管好用活增量债务，确保债务资金使用效益，同时避免发生新的风险

建立新增债券项目管理制度体系。一是制定项目储备、申报、遴选标准和流程，完善新增债券项目各项管理制度。二是建立专业评审机制，吸纳投资咨询、规划设计等独立第三方机构，对专项债券项目成本收益进行审查，确保项目前期论证充分，收益自平衡方案编制科学，项目真实、收入来源可靠，从源头上防控新增债券风险。三是加强专项债券项目运营监管，通过财政信息一体化建设，搭建大数据平台，对项目全生命周期实施动态监控，确保债券资金高效规范使用、按时足额偿还。

建立新增债券资金管理制度体系。进一步完善债券资金管理制度，明确各级财政、项目主管部门以及项目单位对债券资金拨付使用、核算反映、绩效考评、监督问责等各环节管理职责；建立资金拨付使用和项目实施进度定期调度通报制度、考核问责制度，提高资金使用效率和效益；建立偿债准备金制度，一般债务要根据债券偿还本金实际规模，按照财力的一定比例提取偿债准备金；专项债务要按照偿还计划建立偿债准备金，从项目运营收益当中按比例提取；偿债准备金在确保安全的前提下可以适当运营。

建立健全专项债券绩效评价制度。坚持“举债必问效、无效必问责”原则，建立债券资金使用绩效全过程评估机制。债券发行前，评估立项依据、可行性、成本收益等；项目建设期，评估项目建设进度、投资概算执行、债券资金使用效率和规范性等；项目运营期，评估项目经济和社会效益，运营收益是否能够覆盖债券本息；同时注重评价结果应用，对未实现预期经济和社会效益的项目追踪问责。

进一步加强债务项目资产管理。存量债务置换完成和债务项目竣工后，要加强对形成资产的管理，维护资产保值增值，避免存量债务成为沉没成本。建立债务形成资产的统计制度，全面清晰掌握资产规模、状态、分布、运营、收益等情况。

（三）建立完善的债务管理体制机制，制定科学的举债融资发展战略，实现债务规模与投资需求、偿还能力相匹配

制定举债融资发展战略规划。政府举债应规划先行，根据地方政府经济和社会发展规划，统筹考虑公益类项目资本性投资总需求、优先性和时序性，对重点投资项目建设成本和投资收益、所在地区财政收入和支出规模进行科学预测，制定合理的举债融资规划，使举债与地方经济社会发展水平、财政收入增长能力和债务偿还能力相匹配。

进一步深化债务预算编制改革。根据中长期公益类项目投资规划，统筹安排各类预算内基建投资、国债转贷和地方政府债务资金,编制中长期债务预算，并以此为基础，编制资本预算，全面完整反映公益类资产形成情况。财力性转移支付和预算内基建投资应向高风险地区公益类项目倾斜，降低高风险地区债务负担和风险程度。

建立债务与其他财政投资政策统筹协调机制。实现预算项目库、PPP项目库、债务项目库有机统一，合理分担风险，降低财政支出压力。对没有收益的纯公益类项目，优先通过财力予以支持，对缺口部分通过发行一般债券予以解决；对凡涉及财政资金补贴或付费的公益类项目，设定融资顺序，开展财政承受能力论证，优先采用PPP方式筹资建设，其次再考虑专项债券融资模式。

完善债券发行工作机制。创新发债渠道和方式，提高债券发行市场化水平。积极探索对个人发行、境外发行途径；合理确定发行规模和期限，使债券发行与项目进度同步，与项目建设周期、偿还能力相匹配；鼓励发行提前偿还、分期偿还债券等形式债券，分散一次性偿还压力和到期集中兑付风险。

责任编辑  张小莉

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