“十四五”时期是我国在建党一百周年全面建成小康社会之后向建国一百周年建成社会主义现代化强国的开局起步阶段。财政是国家治理的基础和重要支柱，必须通过加快建立现代财税体制，实现推动高质量发展的历史使命。

“十四五”开局国内外宏观形势研判

（一）全球经济仍处在深度调整期，外部不确定性加大。当前世界经济增长持续放缓，仍处在国际金融危机后的深度调整期，全球贸易体系重构，地缘政治冲突频繁，具备世界大变局加速演变的特征，我国外部环境面临较多不确定因素。一是世界经济处于下行周期。二是全球贸易格局变动。三是地缘政治风险不断升级。四是疫情蔓延对全球治理体系构成新挑战。但贸易摩擦趋于缓和，未来全球经济有望延续复苏态势。

（二）国内经济虽面临“世界大变局”下的“三期叠加”，但稳中向好基调不变。当前在外部环境收紧和内部经济大调整交织的背景下，国内环境仍然严峻。我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，“三期叠加”影响持续深化。一是经济下行压力加大，主要指标仍处于下行通道中，回升承压。二是实体经济高质量发展掣肘仍存，制造业供需失衡，生产要素成本攀升，企业核心竞争力缺乏，“脱实向虚”趋势仍存。三是金融风险防范不容忽视，中小银行机构信用风险广泛潜伏，货币政策利率传导机制不畅，企业融资面临流动性分层，地方政府隐性债务风险高企，财政房地产依存度较高，房地产市场分化。四是就业形势严峻，受经济下行、企业利润下滑和疫情影响，城镇新增就业减少，劳动力市场竞争加剧。五是财政政策空间面临约束，财政收支压力加大，地方政府偿债压力高峰来临。

虽然未来经济形势依然错综复杂，但应该看到，我国经济具有长期的增长潜力，2021年能够保持稳中向好的趋势。第一，从人均收入来看，作为一个人口突破14亿的大国，我国2019年人均GDP首次突破1万美元，充分彰显了我国经济发展的强劲动力与巨大潜力。第二，从人力资本来看，我国拥有潜力巨大的人才储备和高素质劳动力。第三，从研发投入来看，在联合国教科文组织2018年公布的数据中，我国的研发总投入达到4519亿美元，位居世界第二位，表明我国存在强大的技术创新潜力和全要素生产率提升空间。第四，从制度优势来看，中国特色社会主义制度具有强大生命力，新冠肺炎疫情等突发事件倒逼各项制度变革，提升了资源配置效率和应对不确定内外环境的抗风险能力。基于此，有理由相信，“十四五”时期我国经济将保持韧性，继续平稳运行。

“十四五”时期财税改革展望

加快建立现代财税体制具有实践必然性和理论必然性，这一判断是我国对改革进程以及改革规律认识深化的一个必然产物。一方面，建立现代财税体制，是我国进入新发展阶段抓住新机遇、应对新挑战的必然要求。另一方面，财政运行规律应当契合社会主义市场经济体制和国家治理模式转变。因此，建立现代财税体制不仅是纵深推进财税体制改革的重要举措，同时也是我国全面建设社会主义现代化国家的制度保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

财政体制、预算制度及税费制度构成了国家治理体系的重要支柱。清晰界定的事权、支出责任及财力保证政府职能顺利履行和国家治理活动顺畅运行；政府预算形成对政府支出规模和国家治理活动成本的有效控制。党的十九届五中全会明确提出了建立现代财税体制的目标要求、主要任务和实现路径。推动建立现代财税体制，建议从以下方面着手：

（一）深化预算管理制度与财政支出改革。预算是财政收支管理的核心。“十三五”规划提出，建立全面规范、公开透明的预算制度。“十四五”规划进一步提出“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导”“推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理”。

一是全口径预算。现代预算制度要求贯彻全面性和完整性原则，将所有政府资金纳入预算。进一步增强政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，专列政府性基金预算中项目收支进入一般公共预算，研究编制综合预算；通过划转国有资本充实社会保障基金，推动社会保险基金精算平衡；将税式支出预算列为“第五本预算”，控制税收优惠政策带来的税式支出规模；加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。

二是财政支出标准化。“标准”在预算管理中具有基础性作用。健全基本公共服务保障标准，建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系，探索基本公共服务项目清单化管理，加快建设项目支出标准体系。

三是绩效管理与预算监督。2018年印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，标志全面预算绩效管理进入新阶段。展望“十四五”，强化预算约束、提升财政资金效率和效益是当务之急。关键是要提高重点支出安排合规性，强化人大预算监督，规范预算调剂，推进预算指标体系建设和管理考核机制，实现预算与绩效挂钩的激励约束机制。

（二）加快财政体制改革。处理好中央和地方的关系仍然是现代财税体制构建的关键和难点。“十四五”时期，要着力建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”。

一是事权和支出责任划分改革与收入划分改革。构建财权与事权相适应、财力与支出责任相匹配的分税分级体制，是适应社会主义市场经济体制和治理体系现代化的要求。“十四五”时期，应继续稳步推进“省直管县”“乡财县管”和乡镇综合配套改革，简化财政层级，实现“中央——地方”两级或“中央——省——市县”三级的治理框架；实行按税种划分央地收入，形成地方支柱性财源，同时健全省以下收入划分机制，缓解基层财力困境。

二是转移支付制度改革。转移支付制度应配合事权与支出责任划分改革，厘清一般转移支付、专项转移支付和税收返还的功能定位；优化转移支付结构，加强对民生等重点领域支持力度；规范转移支付资金管理办法，强化绩效考核与监督，全面提高转移支付管理的规范性、科学性和有效性。

（三）推进税收制度与政府收入体系改革。税收及其他政府收入担负着为政府履行职能筹集资金的职责，也是国家宏观调控的重要经济手段。“十三五”规划要求，按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求，全面落实税收法定原则，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度，逐步提高直接税比重。“十四五”规划提出，“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革”。

一是主要税种改革。“十四五”时期，增值税改革应按照税收中性的原则，推进增值税税率档次简并、完善增值税留抵退税机制、清理税收优惠等。消费税改革在发挥组织财政收入功能外，应着重加强纠正负外部性和收入调节的功能，并配合地方主体税种体系构建。此外，还应在我国“十三五”时期生态文明建设取得重大成就的基础上，推进消费税从商品税向货物服务税转变、实现对货物和服务的全覆盖；同时推动消费税从抑制环境污染型向推进健康生活方式转变。个人所得税改革应继续深入推进，细化专项附加扣除标准，优化税率结构与申报系统，调节居民收入分配；加快房地产税立法，适当提升保有环节税负，同时按照“房住不炒”的总体要求，解决好大城市住房突出问题。

二是税收法治化与征管制度改革。税种设立、税率确定与征收管理的依据是法律，因此税收法治化是落实“税收法定”原则的前提。然而部分税种单行法仍处于缺失状态。在征管体制上，已实行国税地税机构合并和管理体制改革。“十四五”时期，应加快税收条例上升为法律的税收法治化进度；优化组织结构、业务流程与人员配置，提升征管能力和征管效率，切实降低企业缴税的行政成本；加快全国统一的数据库和信息系统建设，提升适应数字经济快速发展的信息治税能力和水平。

三是政府收入结构。政府收入筹措应主要依赖税收收入，重整政府收入体系也是缓解“财政不可能三角”张力、落实减税降费成效、增进财政可持续性的重要途径。 “十四五”时期，应明确税收主体地位，适时推进“费改税”，提高直接税比重，使政府收入逐步与成熟市场经济国家接轨；坚持全口径思维，重点统筹清理行政性事业收费与政府性基金收入，将具有“准税收”与“租”性质的相关收入调入一般公共预算；扩大国有资本经营预算范围，适当提高国有企业特别是金融机构上交财政红利的比例；继续阶段性降低社保费率的同时，逐步实现社保全国统筹、预算精算平衡与集中投资管理。

（四）完善债务管理制度。债务管理制度改革目的在于充分发挥举债融资作用的同时有效防控债务风险，增强财政可持续性。“健全政府债务管理制度”是“十四五”规划提出的财税改革目标之一。

一是控制政府负债率。为了妥善处理稳增长和防风险的关系，需要调整控制政府负债率，限制政府债务余额和赤字规模。完善债务管理机制，推进实施债务限额制度。提高地方政府债券的信用评级区分度、灵敏度，通过市场机制“用手投票”实现对地方政府债券发行冲动的理性约束。打破地方债“刚性兑付”迷信，强化市场的风险揭示功能。合理化政府债务结构，完善金融市场，降低债务成本。

二是防范化解地方政府债务风险。隐性债务和或有债务的大量存在降低了政府债务信息透明度，不利于对地方政府作出信用判断。第一，强化地方政府举债的权责统一，建立风险责任内部联动机制和举债规模控制机制，构建减少地方政府偿还责任违约情况发生的控制机制。健全地方债发行的项目库建设，避免“钱等项目”和“项目等钱”问题，提高债务发行和债务资金使用效率。第二，实现“一级财权”和“一级债权”，培育地方稳定税源，加快融资平台转型，探寻规范的举债融资机制。第三，健全地方债务风险监测预警体系，制定包括隐性债务和或有债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系，定期分析债务状况，建立健全风险预警、应急处置和考核问责等机制，督促地方政府切实履行偿债责任，妥善处理存量债务，加大力度惩处地方政府违法违规举债担保行为。

三是推动我国地方政府债券发行为高质量发展服务。过去我国地方债发行主要是服务基础设施建设。“十四五”期间，我国地方债发行要更多服务国家高质量发展的需要，融入更多风险投资理念，助力解决好“卡脖子”关键核心技术问题。

责任编辑  张蕊

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