《海南自由贸易港建设总体方案》要求高标准对接世界一流自由贸易港，对标对表国际高水平经贸规则，通过分步骤、分阶段地构建和完善自贸港政策和制度体系，极大地促进生产要素自由便利流动，达到高质量高标准建设自贸港的战略目标。建设高水平的中国特色自贸港将面临各种风险和挑战，其中复杂性、交织性和全域性问题不同以往。在较短的一个时期内全面铺开“零关税”政策并不是明智的选择。需要明晰零关税制度的着力点、实施方式和时间节点等内容，既要做到有的放矢，还要保证有章可循。

海南目前难以一步承接自贸港的全面优惠政策

由于海南为相对独立的地理单元，偏离国际主航线，经济基础过于薄弱（制造业基础、产业发展支撑不足，营商环境等方面劣势明显），自身缺乏足够的发展腹地，经济体量较小，有必要安排一个时间较长的过渡期。

尽管《京都公约》强调，“自由区”是指缔约方领土的一部分，但就进口关税和进口环节税而言，引入区内的任何货物通常被视为处于关境之外。“允许入区并在出口时免征或偿还进口关税和税款的货物，在进入自由区后立即有资格获得豁免或偿还”，但海南自贸港设计未来要求免税的层次更为宽泛，更多是面向整个海南社区开放，包含所有进岛物资的减免，这自然会包括消费型家用产品、甚至大部分的奢侈品。

海南自贸港战略部署以及“零关税”制度安排如何实现？围绕“一线放开、区内自由、二线管住、协同共治”的基本要求，必须以智慧海关智能监管作为主线，建立与国际接轨的海关监管制度，完善海关监管设施，提升全岛封关运行监管能力。对标香港、新加坡和迪拜等国际知名自由贸易港管理和运行模式，突出“简税制、低税率、零关税”的自由贸易港特色，依托 “单一窗口”（海南升级版，即3.0版）和全国通关一体化平台，通过“企业自主声明+规定期限备案+有限实物检查”以及“天眼布控、云上计算、线上审核、线下监管”的模式，达到“新一代”智慧海关“靶向监管和精准秒放”的目标。

到2025年，与《总体方案》相衔接，自贸港海关监管制度体系和监管模式应初步建立，通过“极简式”监管制度安排，实施“企业自主声明，海关事后核查”的监管模式，使海关监管和标准完全符合进出境货物、运输工具和人员享受充分自由的要求。确保营商环境达到国内一流水平，做到服务现代化经济体系更加有力，服务全面开放新格局更加主动，服务国家重大战略服务保障更加有为，服务生态文明建设以及保障和改善民生更加有效。到2035年，契合中国特色自贸港的鲜明特点和突出优势，应变革性创新优化海关监管方式，促进“贸易便利、规则透明、监管高效、风险可控”的海关监管高标准在“自贸港”生根落地，做到自由贸易港海关监管制度和政策体系完全成熟，保持与全球贸易便利化水平完全相对接，“零关税”制度无障碍在海南全岛顺利实施。

“零关税”政策落实的关键因素

从全球范围来看，虽然各国自由贸易港的功能政策存在差异，但在很大程度上都具有通行的、共同的规则，一般拥有“一线（关境线）放开、二线（与非自由贸易港的连接线）管住、区内自由”的特征。对货物贸易，就是实行以“零关税”为基本特征的自由化便利化制度安排。

海南“自贸港”战略本质要求推行以“零关税”为主体的免税制度，根本目的在于通过制度创新，在世界经济结构、产业结构剧烈变革时期，主动推进变革，提升优惠政策效能，探索具有行业导向的税收政策，建立各类生产要素跨境自由便捷流动和现代产业体系，引领新的经济发展模式。“零关税”落地要围绕上述目标，坚持一个大方向：即坚持整体推进，配合国家财政对基础设施建设以及全岛开放的支持，持续加大“零关税”的追踪和跟进。只要条件成熟，即可在自由贸易港范围内（全面）实施。对全岛封关前、后实施关税减免的前提条件有所不同。之前是部分而已，属于减免税性质，跟现行规定大致一致；之后是跟《总体方案》规定的清单有关，属于“零关税”制度安排。要实现以上的任务目标，关键是要把握好“一线”放开和“二线”管住的关系，打好全面封关的基础。

（一）“一线放开”。指海南与境外贸易，全面推行“极简申报和审批”制度。一般不征纳进出口环节的税收，取消配额和许可证等非关税措施；需要征纳进出口环节税收的产品和禁止或限制进出口的产品，采用负面清单制度加以管理。一是简化提货申报。舱单提前传输，企业凭提单信息，提交满足口岸安全准入监管需要等必要信息进行概要申报，无需查验的货物即可放行提离。二是明确“一线”放开税收征管规定。制定自贸港进口征税商品目录，目录外货物进入自贸港免征进口关税；以联运提单付运的转运货物不征税。这意味着，除目录上的商品外，对多数商品进入自贸港免征进口关税；转运货物不征税。需从“自贸港”运出境外的，发货人或其代理人应按规定向“自贸港”海关缴纳出口关税，属于国家限制出口的还应交验相关许可证件。

（二）“二线管住”。在海南自贸港与中华人民共和国关境内的其他地区（以下简称内地）之间设立“二线”。实施“二线管住”，即进口货物从海南自贸港进入内地，原则上按进口规定办理相关手续，照章征收关税和进口环节税。关键是要做到“自贸港”与境内区外之间“风险防控、定点进出、一体通关”。国际航行运输工具、进口货物、物品从“自贸港”进入“二线”的，“自贸港”视同出口，内地视同进口；反之，内地视同出口，“自贸港”视同进口。总体上，按照“二线安全高效管住”的原则，海关对“自贸港”与“二线”之间进出的货物，纳入全国通关一体化管理，实施风险防控、税收征管和货物贸易统计。

其中，特别需要明确以下两点：一是对含有进口料件的制成品，在取消工单核销和单耗管理的基础上，实施改变税则号列或实质性加工原产地标准。对符合标准的予以免税，对未达到标准的，按进口料件含量征税。二是至于后续监管的分工，对于较为特殊的人员入境携带免税物品出海南岛监管，一次性由海口海关主管；而对于“零关税”项下的货物，则分别由海口海关和入境目的地各属地海关共同监管。

为保证上述征管任务的落实，海关需要完善具有自贸港特征的货物申报制度：

一是实施二线完整申报。企业自运输工具在“二线”申报进境之日起14日内，补充提交满足税收征管、合格评定、海关统计等整体监管需要的全面信息及单证。作为一种更大的便利，还应考虑提供这样的可能性，即在货物进入自由区以来税率发生变化的情况下，进口商可选择适用的税率。但估价问题比较严重，关键是确认哪个时间节点作为国际贸易交易的完税价格。如果是自贸港内企业与“二线”之内商人达成的贸易价格，那么则应考虑以国内供求为基准。从某种程度上讲，这有悖于对一般国际贸易的理解。但如果仅仅采用进入“一线”的国际贸易的价格（对于那些未经过加工的货物而言），还可能要考虑在自贸港内发生或衍生的相关费用。

二是入境大陆第一口岸海关实施“合格入市”监管。非高风险商品检验、风险可控的检疫等其他准入风险可在自贸港海关放行后实施“合格入市”监管。“合格入市”监管可在口岸放行前与“准许入境”监管合并实施。对出“二线”进入大陆货物，在风险可控的条件下，实施分送集报管理。海口海关和其他进境目的地海关联合实现数据自动比对。

三是建立离境商品预处置程序。推动商品检验预评估和预裁定工作同步实施，应企业申请，海关可通过装运前检验或预检测等方式对企业拟进口商品安全质量作出预评估，同时确定涉税要素，为企业进口提供通关便利。

综上所述，如何在现有的人力物力基础上保证能够守住二线，笔者以为，只有建设一个智慧型的海关才能胜任这项艰巨的任务，保证“零关税”安排在海南自贸港的全面实施。

“智慧海关”及配套建设

事实上，对于“智慧海关”的理解，并非仅仅局限于科技方面。具体而言，就是要建立高效便捷的申报制度、统一规范的通关制度、衔接有序的监管作业制度和协同优化的风险管理制度。当然，实现智慧监管就是要利用新一代信息技术，通过互联化、物联化、感知化、智能化手段，收集、整合、分析监管业务关键信息，让监管全链条各功能协调运作，让监管资源的分配更加合理和充分，让监管工作能够对需求做出智能响应，也要让社会公众感受到更加便捷和高效的政务服务。

对此，应以落实《智慧海南总体方案(2020-2025年)》为契机，利用海南全岛陆、海、空、天、岸、潜、网多维度空间感知数据集中整合的优势，推进新一代信息技术在海关监管的深度应用，打造智能海关，全面提升海关监管工作智能化水平，大力建设云上海关，构建云环境条件下的海关工作新生态，推动海关监管工作体制和工作模式的重大变革。实现全岛电子围网监管，依据风险管理，对账册进行管理为主，实际货物查验为辅。不断促进海关监管链结构优化。通过采取管理创新、职能调整、数据赋能、结构优化不断持续改进海关监管链结构，从而实现监管效益的最大化。促进海关监管链条结构呈现多级性、动态性的特征。建立基于成本与时间均衡、风险管理驱动的科学监管体系，创造更多的监管效能和效益。

将“智慧海关”监管理念始终贯穿于建设自贸港建设全过程。作为“零关税”政策落地的技术性支持，“二线”监管必须实施智慧精准监管，实现全岛人流物流资金流、海关监管等全要素数字化，对全岛物流实际情况实施全天候动态监控。一要与海南省社会综合管理平台数据实施对接；二要借鉴国外自由贸易港电子化围栏和监管的成功经验；三要运用信息化系统和高新技术管理手段，利用IT技术、区块链技术，实现电子化监管技术创新，在统一、安全、高效的大数据平台上实现数据共享和交换。

大力推进“单一窗口”（3.0版）建设。突出“单一窗口”信息集成、管理、共享和交换的作用，按政府数字化转型要求，依托国家、海关总署和海南省大数据应用平台，整合建设自贸港管理系统，实现人流、物流、资金流、信息流等的交换共享，实现与国家层面“单一窗口”标准规范融合对接，推动贸易数据协同、简化和标准化。在信息安全框架下，最大限度实现信息采集的透明公开，应用先进的数据采集技术，实现标准化、简洁化和规范化的数据采集样式，减少企业各类申报的成本，构建统一的信息分享平台，实现大数据的跨部门共享应用（实现与企业内部管理系统，码头、仓库、货站、卡口等作业场所，区内各个管理部门各类信息数据共享共用）。

应用大数据和智能化监管设施等最新科技手段，使“单一窗口”（3.0版）适应“自贸港”发展内在需求。实现管理的智能化，坚决守住风险底线，使得二线申报依托“单一窗口”平台，实施风险防控和处置，重点围绕实施“互联网+海关”监管等举措，实现集约高效管理，做到监管更智能、风险防控更精准。

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