2026年5月，国际会计准则理事会（IASB）发布《国际财务报告准则第20号——管制资产和管制负债》（IFRS 20），并将于2029年1月1日起实施。该准则作为IASB费率管制活动项目的最终成果，旨在通过反映受管制企业准许补偿总额与收入确认之间的差异，提升受管制企业财务报告信息质量与可比性。随着IFRS 20的正式发布，我国如何在会计准则国际趋同框架下进行制度回应成为现实问题。与此同时，党的十八大以来，我国政府定价制度日趋完善，尤其是在网络型自然垄断环节，我国已经建立以成本监审为基础、准许成本加合理收益为核心、跨监管周期价格调整为保障的政府定价机制。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善价格治理机制的意见》明确指出“强化企业成本约束和收益监管”“健全公用事业价格动态调整机制”，这为IFRS 20在我国的实施提供了场景基础和政策依据。但是IFRS 20所规范的费率管制活动，本质上依赖于管制协议所形成的权利与义务结构。而我国政府定价体系嵌套多重政策目标，导致跨期价格调整机制的实施及相关权利义务的可强制执行性与IFRS 20的适用条件呈现结构性差异。在此背景下，本文立足我国实践，分析IFRS 20在我国政府定价制度框架下的适用边界，深入剖析关键不确定性和制度约束，为我国费率管制活动会计准则的国际趋同提供政策建议。

（一）制度逻辑

费率管制是指管制机构对受管制企业提供商品或服务的价格进行确定和调整的制度安排。在具有自然垄断或公共服务属性的行业实行政府定价，是世界各国协调公共服务保障与约束垄断经营的普遍做法，也是费率管制的主要表现形式。费率管制意图在保证受管制企业能够获得维持公共服务供给和必要基础设施投资所需的合理补偿的同时，又防止受管制企业利用垄断地位获取超额收益。为实现上述政策目标，费率管制包括定价机制和价格调整机制两个相互衔接的环节。在常见的成本型政府定价制度下，管制机构以受管制企业提供商品或服务所必需的约束性合理成本为基础，主要体现为有效资产折旧、线路维护等必要成本，同时考虑管制资本基础（管制机构在制定价格时认可的有效资产，其金额通常通过管制折旧分期计入准许成本，并通过管制价格逐步收回）、合理收益、服务质量和经营效率等因素，确定受管制企业在特定期间应当获得的准许补偿总额，并据此制定向客户收取的单位价格。由于价格的确定高度依赖预计成本、预计业务量等预测信息，而实际值与预测值之间的偏差会导致受管制企业按照既定价格取得的实际收入与准许补偿总额存在差异。对于管制协议明确纳入跨期调整范围的差异，管制机构通过后续价格调整机制予以处理。即如果实际收入低于准许补偿总额，受管制企业可以通过调增未来价格收回差额，以维持财务可持续性；如果实际收入高于准许补偿总额，则需要通过调低未来价格将超额收取的金额返还客户。

例：管制机构通过对某受管制的公用事业企业A进行成本监审后确定其与业务相关的合理成本即准许成本为100万元，同时管制机构认可的A提供产品的有效资产即管制资本基础为1 000万元，管制机构核定的基于有效资产的准许收益率为10%，则其合理收益为100万元（1 000×10%）。进而确定A下一个管制年度的准许补偿总额为200万元（100+100）。按照预计的销售量100万单位，管制机构明确A销售产品的价格为2元（200/100）。然而在实际运行中，A发生非预期的因自然灾害引发的管道修理成本100万元。同时受外部经济环境影响，A的实际销售量仅为80万单位，按照既定管制价格取得的收入为160万元（2×80），不仅低于准许补偿总额，也无法弥补业务实际成本，企业财务可持续性受损。按照管制协议的规定，管制机构将A突发的管道维修成本认定为准许成本，则A当期经调整后的准许成本为200万元，准许收益仍为100万元，经调整后的准许补偿总额相应增加至300万元，与其实际收入160万元产生了140万元的差异。其中，40万元源于实际销售量低于预计销售量，100万元源于自然灾害引发的修理成本。假设下一管制年度的准许成本、管制资本基础、准许收益率和预计销售量均保持不变，A下一年度准许补偿总额仍为200万元，销售单价仍为2元。但根据管制协议，上一年度未能收回的部分准许补偿总额（140万元）通过调增下一年度的价格予以收回。则下一年度价格应为3.4元（340÷100）。其中，2元对应下一年度提供商品的准许补偿总额，1.4元用于收回上一年度未能收取的部分准许补偿总额。因此，A在上一年度销售商品并取得了未来收回140万元的权利，但该金额需要通过下一年度的价格实际收取，由此形成准许补偿总额归属与实际收取之间的时间性差异。

综上所述，费率管制产生了现行收入确认原则难以充分反映的特殊问题。受管制企业按照《国际财务报告准则第15号——客户合同收入》（IFRS 15）确认的收入，主要反映其按照既定价格向客户提供商品或服务所取得的对价，无法反映管制协议赋予企业在未来价格中追加收取相关金额的权利，也不能反映企业在未来价格中扣减相关金额的义务。这使得企业利润在不同报告期间发生并非源于经营绩效的波动，不利于财务报表使用者判断费率管制对企业未来现金流量的影响。针对这一问题，美国财务会计准则委员会于1982年发布了《财务会计准则第71号公告——特定类型管制活动影响的会计处理》，较早建立了费率管制活动的专门会计处理模式。IASB于2008年将费率管制会计准则制定纳入议程，于2009年和2021年分别发布征求意见稿，并最终于2026年5月发布IFRS 20。

（二）核心框架

IFRS 20的核心目标是受管制企业通过确认管制资产与管制负债、管制收益与管制费用，在财务报表中反映费率管制引发的时间性差异对企业财务状况和经营成果的影响（陆建桥，2024）。IFRS 20识别的适用于该准则的费率管制主要具备两个基本特征：一是管制机构与受管制企业之间的管制协议明确了受管制企业在某一期间提供商品或服务可以收取的确定金额，即准许补偿总额。二是该准许补偿总额通过不同期间向客户收取，存在准许补偿总额在当期未能完全收回或超额收回的情形，即存在时间性差异。而IFRS 20的核心原则在于企业应在提供商品或服务的同一报告期内确认其对应的准许补偿总额，从而解决在IFRS 15框架下收入确认与准许补偿总额之间的错配问题。尽管IASB强调IFRS 20并非行业特定准则，但IASB预计公用事业、能源和交通运输等存在政府定价制度安排的行业企业是该准则的主要应用主体（周煜皓和王雪婷，2022）。

在确认方面，IFRS 20以管制协议产生的可强制执行的现时权利或现时义务为基础，将企业在未来价格中增加相关金额的权利确认为管制资产和管制收益，将企业在未来管制价格中扣减相关金额的义务确认为管制负债和管制费用。当相关价格调整权利实现、义务履行或者不再具有可强制执行性时，企业终止确认相应的管制资产或管制负债并调整管制收益或管制费用。此外，IFRS 20明确要求政府定价使用的有效资产即管制资本基础与企业固定资产、无形资产等长期资产之间存在直接关系（指企业能够追踪其资产被包含在管制资本基础中）时，企业可以确认相关管制资产和管制负债；如果不存在直接关系，则无需确认。因此，管制资本基础从受管制企业提供商品或服务的业务层面认定，但并不必然构成受管制企业长期资产。例如，管制机构在制定某受管制企业的商品价格时，将一项政府所有的基础设施纳入管制资本基础，并将其管制折旧计入准许成本参与定价，然而，该基础设施仅由受管制企业负责运营，企业既未承担该基础设施的投资，也未将其确认为固定资产、无形资产或使用权资产。因此，在该不存在直接关系的情形下，企业不得确认由该项管制折旧产生的时间性差异形成的管制资产或管制负债。直接关系概念的使用体现出IASB对准则实施成本以及会计准则与管制制度之间的有机统一考量。

在计量方面，IFRS 20坚持使用管制利率对预计未来现金流量进行折现的方法对管制资产和管制负债进行计量。企业应当估计管制资产未来能够通过价格收回的金额以及管制负债未来需要通过价格返还的金额，并综合考虑未来现金流量的金额、发生时间及不确定性。企业原则上使用管制协议规定的管制利率对预计未来现金流量进行折现；对于管制资产，如果有迹象表明该利率不足以补偿货币时间价值及相关现金流量的不确定性，则应当按照准则要求采用能够提供充分补偿的最低利率。每一报告期期末，企业需要根据实际成本、实际业务量、最新管制决定以及价格调整进度等信息更新未来现金流量估计。

在列报方面，企业应当在资产负债表中分别列示管制资产和管制负债，以反映其来源于管制协议的特殊性质，而利润表中则按照管制收益减去管制费用后的净额列示。在披露方面，IFRS 20要求企业提供相关信息，使财务报表使用者能够理解准许补偿总额与当期收入和费用之间的关系，以及管制资产和管制负债对未来现金流量金额、时间和不确定性的影响。企业应披露管制资产和管制负债的余额调节表、相关余额重大变化的原因、管制收益和管制费用的主要构成，以及按照适当时间区间列示的管制资产预计收回和管制负债预计履行的信息。企业还应披露计量所采用的折现率或折现率区间，并说明相关风险和不确定性如何影响管制资产的收回或者管制负债的履行。

在过渡安排上，IFRS 20允许企业选择完全追溯法或修正追溯法，后者提供了一系列过渡救济措施，以降低首次实施成本。IASB认为IFRS 20会影响受管制企业收入结构、资产负债规模、利润波动特征以及投资者对受管制企业未来现金流量时间、金额和不确定性的判断，提升受管制企业财务报告质量，使财务报表使用者能够将企业当期收入与对应的准许补偿相连接。

（一）潜在应用性分析

我国政府定价具有鲜明的制度特征。一方面，我国政府定价主要集中于自然垄断环节、重要公用事业和公益性服务领域，具有保障民生、维护公共利益和促进长期投资的政策功能。另一方面，我国政府定价逐步转向成本监审、准许收益和跨期价格调整相结合的制度框架，客观上存在产生时间性差异的必然情境。这为讨论IFRS 20在我国的适用性提供了现实基础。以输配电价为例，电网企业输配电价通常以有效资产为基础，通过事前的成本监审核定准许成本，并按照一定收益率确定最终准许收入即准许补偿总额，再结合输配电量预测值形成具体价格。如果按照预测价格收取的实际收入与准许收入之间存在差异，该差异可以在未来监管周期通过价格调整予以回收或返还，而这一差异因价格确定中预测值的使用而不可避免。我国天然气管道运输、城镇供水、供热、污水处理等领域也存在类似的制度安排。这些行业通常具有网络型基础设施、区域垄断、资本密集、公共服务属性强等特点，价格形成往往需要兼顾成本补偿和合理收益。相关政府定价制度也规定当期成本差异、需求差异、政策性调整或绩效激励可以在未来周期通过价格调整实现。

但经济相似性并不等同于会计确认条件已经满足。我国不同领域政府定价的运行逻辑、监管强度和实际价格调整机制与IFRS 20预期存在显著差异（初保驹和林舒嫄，2022）。因此，IFRS 20在我国适用范围的判断应建立严格的场景识别标准，明确适用边界。首先，存在依法具有定价权的监管机构；其次，存在明确的价格形成机制，能够识别准许成本、准许收入或其他准许补偿；再次，存在跨期价格调整机制，即当期准许补偿总额与收入之间的差异能够通过未来价格变动进行调整；最后，相关未来价格调整具有法定的或预期的可执行性，能够形成企业可强制执行的现时权利或义务。

（二）适用的关键不确定性与主要制度约束

1.可强制执行的现时权利或义务缺乏稳定制度基础。IFRS 20强调管制协议创设可强制执行的现时权利或义务，但对管制协议的形式呈现一种较为开放的态度，并不必然要求管制协议采取传统合同形式。若相关法律法规、监管文件或其他具有约束力的制度文件能够形成明确、稳定、可执行的价格调整机制，且企业能够基于该机制主张未来增加或扣减价格，则不应仅因缺少合同文本而排除适用（周煜皓和杨硕，2025）。然而，在我国情境下，政府定价机构不会与受管制企业签订管制协议。此外，我国政府定价相关政策、制度和文件中价格调整机制的可识别性、可执行性和持续性存在极大不确定性，企业难以形成有效的政策预期。尤其是相关政策文件更多体现价格管理原则和监管程序，未必然赋予企业可以直接主张的价格调整权利。因此，尽管我国政府定价制度中明确存在依据实际收入与准许补偿总额时间性差异的跨期价格调整安排，但在实际执行中尚未形成独立主张的可强制执行的现时权利或义务，相关权利或义务的结算机制尚未完全执行，这种制度特征构成IFRS 20在我国全面适用的首要约束。

2.未来现金流量估计具有高度不确定性。IASB分析指出，管制资产和管制负债计量所依赖的未来现金流估计会受到需求风险或信用风险影响，也可能受到管制利率、折现豁免条件等因素影响。我国政府定价中价格调整更多体现政策目标，受宏观调控、地方财政、社会承受能力等多重因素影响，特别是在公共服务属性较强的行业，价格调整并不完全按照成本补偿逻辑执行，受管制企业难以通过一般财务模型稳定预测。这导致受管制企业难以在合理成本约束下对相关现金流量进行预测（程华，2023）。此外，不同受管制企业可能采用不同假设预测价格调整幅度和实现时间，导致同类业务形成差异较大的会计结果。同时，频繁更新未来价格调整估计会增加报表波动和理解成本，财务报表使用者不仅需要理解企业经营情况，还需要判断监管政策和管理层估计是否合理。在信息增量有限的情况下，复杂计量可能降低而非提高财务报告的可理解性。审计机构也可能难以取得充分适当的证据验证政策判断和未来定价安排。

3.管制资本基础与相关资产难以建立稳定直接关系。IFRS 20对直接关系的要求加强了管制资产与管制负债的确认约束，但也进一步凸显我国实施该准则可能面临的数据基础和制度衔接问题。例如，我国公用事业企业资产形成具有较强历史复杂性。存在部分基础设施可能由政府投资、企业投资和用户出资共同形成；部分资产存在所有权、运营权和维护责任主体不一致的情形；跨区域设施、用户无偿移交资产以及历史形成资产的价值认定等现实问题，都可能导致管制资本基础与企业财务报表资产范围存在差异。如果管制资本基础与企业财务报表中的固定资产、无形资产或其他相关项目难以建立清晰对应关系，确认相关管制资产或管制负债就可能缺乏可靠基础。如果重新建立管制资本基础与会计资产对应关系，则需要投入大量数据整理和专业判断成本。

4.政策差异影响对经营成果的判断。我国不同行业和地区的政府定价模式存在差异，价格管理规则也存在异质性。例如，部分行业价格调整规则较为明确，另一些行业则更多依赖个案决策。若企业依据其所处的外部管制政策环境确认和计量管制资产和管制负债，可能会导致不同行业和地区的受管制企业，甚至从事相同或相近业务的受管制企业，因政策差异形成不同会计结果。这种差异使财务报表使用者难以区分经营绩效差异与管制政策差异。特别是当管制机构或政府价格主管部门对未来价格调整具有较强自由裁量的情况下，企业确认的管制资产和管制负债可能更多反映政策预期，而非已经实现的经营成果。

（一）以披露作为阶段性趋同方式

IFRS 20正式发布后，我国需要对其作出制度回应，但考虑到我国潜在应用场景有限、政府定价制度高度异质性以及可强制执行现实权利或义务缺乏稳定制度基础，叠加复杂判断引发的准则实施成本，笔者认为现阶段我国制定和实施专门费率管制会计准则缺乏充分必要性。在管制资产和管制负债确认条件尚不成熟的情况下，我国可以优先建立与费率管制相关的信息披露机制。对于采用准许成本加合理收益模式、存在跨期价格调整安排的受管制企业，可要求企业披露价格形成机制、监管周期、准许收入确定方法、实际收入与准许收入之间的差异以及未来价格调整预期。通过披露，财务报表使用者可以了解政府定价对企业的影响，同时避免将高度不确定的政策预期直接确认为资产或负债。披露还可以为企业、定价机构和审计机构积累数据，观察不同政府定价机制下时间性差异的分布情况。

（二）选择重点行业开展模拟测算

我国可以优先选择政府定价机制较为成熟、数据基础较好、市场关注度较高的行业开展模拟测算。重点聚焦如下：一是识别可能形成管制资产或管制负债的具体事项和情形。二是尝试构建管制资本基础与财务报表资产之间对应关系的识别路径与方式。三是预测管制资产和管制负债确认对企业财务行为的影响。四是评估企业内部系统、审计验证和监管数据共享成本。

（三）支持境外业务应用并保持国际协调

我国大型能源和公用事业企业已广泛参与境外投资和运营，部分境外业务处于成熟费率管制环境。对于采用国际财务报告准则的境外子公司等相关主体，IFRS 20可能具有直接适用要求。可在合并报表层面允许保留境外子公司的IFRS 20处理结果，同时在附注中充分披露该处理的依据及其对合并财务报表的影响。通过境外业务积累实施经验，为未来评估我国费率管制会计准则趋同提供实践基础。

尽管我国政府定价与IFRS 20所规范的费率管制活动具有经济形态上的相似性，但该相似性尚不足以支撑我国直接引入以管制资产和管制负债确认为核心的费率管制会计准则。根本约束在于，我国政府定价嵌套多重公共政策目标，价格调整依赖行政决策程序，未能形成可强制执行的现时权利或义务。同时未来现金流量估计高度依赖政策判断，管制资本基础与受管制企业资产之间缺乏稳定可靠的对应关系。因此，我国现阶段应优先建立费率管制相关信息披露机制，选择重点行业开展模拟测算，并支持境外业务按IFRS 20要求实操积累经验，待未来跨期价格调整在可执行性方面取得实质性突破后，再审慎评估是否制定专门费率管制会计准则。

基金项目：山东省社会科学规划研究项目（17DGLJ14）