安徽省财政科学研究所 刘文

财政作为国家治理的基础和重要支柱，其法治化水平直接关系国家治理的整体效能。财政法治化应成为财政工作的基本方式和根本准则，实现从“管理工具”到“治理理念”的跃升，推动制度优势转化为治理效能。树立“大法治”理念，核心是以治理理念统揽财政工作全局，以法治方式优化资源配置，以刚性的制度约束规范权力运行，以严格执法保障法律规则落地，以无例外的追责机制形成治理闭环，真正将法治优势转化为治理效能。

财政科学管理的最终目标，不仅仅是提高财政资金使用效益，更是实现财政治理能力现代化，而其核心标志之一，就是法治化。当前财政工作中的诸多问题，表面看是业务操作层面不足，深层根源则在于财政法治的弱化。在预算编制方面，一些业务部门视预算为“参考文件”而非“法律文件”，随意调整预算；或以“工作需要”“应急事项”等为由，频繁出台新政策、追加资金需求。在预算执行和支出管理方面，一些单位和部门为争取上级转移支付资金，脱离实际盲目编报项目，导致项目执行中难以按进度支出。在财政资源配置方面，一些部门采取“化整为零”的方式编报预算，规避人大审批；有的在项目申报时蓄意压低概算、虚报投资额，规避财政承受能力评估和可行性论证；有的为获得项目“准生证”，随意承诺资金来源，项目实施后，再以单位自筹资金无法落实，倒逼财政“买单”。在债务管理方面，一些地方政府和部门在政绩冲动的驱使下，绕过法律红线，通过融资平台、政府购买服务等方式变相举债，形成大量隐性债务，积累了财政金融风险。

法治的要义在于良法善治，财政法治弱化根源于以下三个方面：

一是部分法规制度科学性和实用性不足。比如预算编制与审批时间链条存在结构性矛盾，绩效评价结果与预算挂钩机制存在评价周期错位。二是法规体系存在“碎片化”“空心化”问题。一些财政活动依据的是行政法规、部门规章，而非法律。如税收法定原则尚未完全落地，部分实体税种仍以暂行条例运行；各级政府间财政事权与支出责任划分多靠行政性文件调整，缺乏稳定预期；不同部门主导的立法间常有不协调。三是监督问责力度不足。对于违法行为，有的地方以“整改”代替“追责”，以“批评”代替“处分”，监督问责机制虚化，违法成本过低，导致“策略性违法”成为一些部门的理性选择。财政法治化不仅仅是“普法”，更需要通过激励相容的制度设计改变各方的成本收益函数，推动从“不能违法”向“不想违法”转变。

综上所述，财政科学管理的最大障碍不是技术不足、制度不全，而是法治精神的内化不足和法治规则的约束弱化。没有法治这一前提，再精密的管理模型、再先进的指标体系，都可能在执行中走样变形。只有当财政管理的一切活动都在法治轨道上运行，当财政权力受到法治的规范约束，财政治理能力现代化才能真正实现。

首先，培育法治理念，筑牢思想根基。一是认知启蒙，明法理之源。将预算法等核心法规制度作为财政干部入职“第一课”、晋升“必考题”，树立“法无授权不可为”的观念。二是理念内化，塑行为习惯。开展法治“深化教育”，推动财政干部在资金分配、支出审批、政策制定中，第一反应是查法律依据、第一标准是看程序合规、第一底线是守财经纪律，使法治真正成为财政工作的“本能反应”。三是紧盯重点，强底线思维。对领导干部特别是“一把手”等“关键少数”开展法治“强化教育”，将依法理财嵌入考核、选拔、奖惩全链条，建立“述法”“约谈”制度，将财经纪律作为不可触碰的红线。

其次，完善法规体系，夯实制度基础。一是建良法，为法治夯实基础。牢固确立“法”为“治”的思维，确保法规制度科学公正，能落地、可执行。系统梳理因为形势发展存在执行困境的法规条款，让“纸面上的法”变成“能执行的法”。二是补短板，推进重点领域立法。完善预算法及其实施条例，加快推进预算绩效管理、政府债务管理等重点领域的立法修法工作。三是强配套，消除制度漏洞和执行盲区。推进财政法律规范的体系化整合，使财政政策、预算管理、政府采购、国库管理等分散规则统一于共同的法治理念和制度框架，同时还要加强财政规范性文件的合法性审核。

再其次，紧盯关键环节，严格依法执行。在宏观层面，将人大预算审查监督真正落实到位。强化实质审批而非形式审查，强化刚性约束而非柔性督促。建立预算调整“负面清单”和“正面清单”双重约束机制：前者明确不得调整的情形，后者明确可以调整的情形和审批程序。建立预算调整“一事一报”制度，杜绝“打包调整”“批量追加”等规避审批的行为。在中观层面，以信息系统固化控制规则，压缩自由裁量空间。将法律规则和控制要求嵌入预算管理一体化系统，减少人为干预，通过全流程电子化留痕，确保有痕可循、失责可溯。建立全口径预算动态监控机制，实现对政府收支全覆盖、全过程实时监督，杜绝预算“体外循环”。建立“无预算不支出”硬性约束机制，设置预算控制节点，对无预算或超预算的支出申请自动拦截、预警提示。对财政管理中的自由裁量事项进行全面梳理，制定自由裁量权基准，明确裁量档次、适用条件和考量因素。在微观层面，针对典型问题落实具体举措。建立财政重大决策合法性前置审查机制，对提交审议的重大政策、重大项目、重大资金安排，事前通过财政承受能力评估和可行性论证。建立项目预算真实性承诺制度，申报单位对预算的真实性、完整性作出书面承诺，并承担相应法律责任；建立项目预算调整“追溯审查”制度，对项目执行中追加预算超过一定比例（如20%）的，启动专项审查；将项目预算执行情况纳入信用记录，对虚假申报、恶意追加等行为的单位，在一定期限内限制其申报资格。建立预算执行进度与资金安排挂钩机制，对预算执行进度长期偏慢的单位，分析原因、分类处理。严格落实债务限额管理和预算管理制度，将政府债务纳入全口径预算管理，做到“借、用、管、还”全过程公开透明。建立隐性债务“零容忍”机制和“终身问责”制度，对新增隐性债务的地区，实行财政管理“一票否决”。

最后，强化监督问责，提供坚实保障。一是构建大监督格局，形成监督合力。系统内部建立预算编制、执行、监督相互制约、相互协调机制，实现“管钱”与“管事”分离、“执行”与“监督”分离。对外贯通人大、纪检监察、审计、财政监督的衔接配合，增强监督的权威性和有效性。二是严格责任追究，形成有效震慑。建立财政违法行为责任追究制度，对违法违纪行为依规依纪严肃处理。加大对典型违法违规案件的查处和公开曝光力度，发挥“查处一案、警示一片”的作用。落实完善领导干部财政决策终身责任追究制度和责任倒查机制。