青海省财政厅

张青泉 杜云峰 李文良 胡子楠

青海集高原生态安全屏障、民族聚居地区、欠发达地区于一体，财政长期处于紧平衡、硬约束、高保障、高成本的运行状态，传统基数预算模式已无法满足新时代财政治理要求。立足省情财力实际，2023年以来，青海省以零基预算三年行动为牵引，坚持问题导向、目标导向、结果导向相统一，着力构建“1+3+N”制度体系，破除基数依赖、强化财力统筹、完善标准体系、硬化绩效约束、加强数字赋能，推动预算管理实现系统性变革，为财政科学管理筑牢制度根基。

强化顶层设计，健全制度体系。高位统筹、系统谋划，构建“1+3+N”零基预算制度框架，为改革提供系统性、刚性制度支撑。“1”即《青海省省级部门实施零基预算管理三年工作方案（2024—2026年）》，明确改革总体思路、基本原则、阶段任务和实施路径，分夯实基础、试点改革、全面实施三个阶段稳步推进，确保改革循序渐进、稳妥落地。“3”即配套制定项目库管理、基本支出管理、项目支出管理三项核心办法，明确预算编制、审核、执行、监管全链条规则，解决“编什么、怎么编、按什么标准编”的关键问题。“N”即围绕预算前置审核、财政资源统筹、过紧日子、绩效管理、支出标准、数字财政等重点领域，制定一系列配套制度文件，形成覆盖预算管理各环节、各领域的制度矩阵，确保改革有章可循、有据可依、规范运行。

重构编审机制，破除基数依赖。打破“基数+增长”固有模式，支出项目以零为基点，重新评估、逐项审核、排序择优，不再延续基数、平均增长和部门平衡做法。建立项目谋划前置与计划预通知机制，将项目前期成熟度作为入库和预算安排的硬性条件，推动部门提前谋划、做实前期，把项目论证、可研、立项、审批等工作做深做细，从源头提高项目质量。构建“部门职责—预算项目—编报模板—支出标准”四级管理框架，统一编制口径、规范申报内容，推动实现“以规划定项目、以项目谋预算、以标准控额度”。强化专项资金清理整合，建立目录清单动态调整机制，省级专项资金由202项压减至159项，压减比例21.3%，有效解决资金分散、碎片化问题，推动资金投向重点领域、关键环节。

强化财力统筹，集中保障重点。坚持钱随事走、以效定资、有保有压、集约高效，全方位盘活存量、统筹增量，最大限度整合各类财力资源，集中力量办大事、保重点、惠民生。强化“四本预算”统筹衔接，综合采取依托预算稳定调节基金支持跨年度预算平衡、顶格调入政府性基金和国有资本经营预算、优先使用单位自有收入、对口援青和东西部协作资金等方式，每年节省和补充财力280亿元以上，带动2024年、2025年总财力逆势增长。建立省委省政府重点事项保障清单，按照“党委定任务、部门谋项目、财政筹资金”模式，优先保障基层“三保”、生态保护、产业“四地”建设、重大基础设施、民生改善等重点任务，确保重大决策部署落地见效。严格落实党政机关过紧日子要求，制定35项负面清单，从严从紧压减非刚性、非重点、非必要支出，2025年省级预算压减不合理支出57.6亿元，把有限财力用在刀刃上。

完善标准体系，提升编制精度。把支出标准作为预算管理的硬约束、硬杠杠，加快打造科学合理、全面覆盖、动态更新、刚性执行的支出标准体系，推动预算管理从“控额度”向“控标准”转变。系统集成7类183项支出标准，形成统一目录清单并嵌入系统，实现按标准编制、审核、控制、监督。细化支出项目分级分类，健全支出标准常态化修订机制。将支出标准管控贯穿项目申报、评审、资金安排全流程，从严管控无依据、超标准列支事项，持续压缩自由裁量空间，夯实预算精细化编制基础，以标准化推动财力配置科学规范、资金使用提质增效。

强化绩效约束，健全闭环管理。坚持绩效管理贯穿预算编制、执行、监督全过程，构建事前评估、事中监控、事后评价、结果运用全链条闭环管理体系，以绩效导向优化资源配置、提升资金效益。出台《青海省预算绩效管理条例》，以法规形式固化绩效管理要求，强化刚性约束。前移绩效关口，将新增重大政策、1000万元及以上项目全部纳入事前绩效评估范围，评估不合格不入库、不安排预算。强化绩效运行监控，定期跟踪项目实施、资金使用、目标完成情况，及时预警、纠偏、整改，确保项目按计划推进、资金按规定使用。做实绩效评价，扩大评价覆盖面，提升评价专业性、客观性、权威性，实现重点领域、重大项目、重要政策评价全覆盖。强化结果刚性运用，将绩效评价结果与部门预算、转移支付、债券额度直接挂钩，近三年累计奖罚资金28.6亿元，树立奖优罚劣鲜明导向，倒逼部门强化管理、提质增效。

推进数字赋能，规范全程运行。加快数字财政建设，以信息化固化改革规则、规范业务流程、提升管理效能，推动预算管理全流程线上运行、全程可控可溯。上线预算编制、预算执行、债务管理、绩效管理、资产管理等23个业务模块，覆盖全省各级5924家预算单位，实现财政核心业务一体化、全覆盖、全贯通。将零基预算规则、支出标准、绩效目标、审核流程、管控要求全部嵌入系统，实现无预算不支出、超预算不支付、不合规不拨付，以技术手段强化刚性约束、堵塞管理漏洞。依托青海数字财政系统开展实时监控、智能预警、动态分析，推动被动监管向主动预警转变，事后检查向事前事中管控转变，及时发现处置预算执行、资金使用、绩效管理中的问题，提升监管及时性、精准性、有效性，以数字化赋能财政科学治理。

经过三年攻坚推进、系统实施，青海零基预算改革取得阶段性成效，财政管理理念、管理模式、管理效能实现系统性、整体性跃升，改革红利持续释放，财政运行质效明显改善，科学管理水平显著提升。

部门理财观念实现深刻转变。零基预算改革推动部门理念根本性改变，有效破除基数依赖、固化思维和分配惯性，“先谋事、后排钱，以项目定预算、以绩效配资源”成为普遍共识、自觉行动。各部门各单位思想认识逐步转变，从“争基数、保盘子、要增量”到“谋项目、强管理、提效益”，重谋划、重储备、重前期、重绩效、重节约、重规范的氛围日益浓厚，方式更加科学、行为更加规范、导向更加鲜明，为财政工作提质增效奠定坚实思想基础。

统筹保障能力显著增强。通过破除壁垒、整合资源、集中财力，财政统筹调度、集中保障能力显著提升，改变了过去资金分散、各自为政、统筹不足的局面。财力可统可分、有保有压、能增能减，集中力量办大事、保重点、惠民生的能力增强。基层“三保”底线全面筑牢，生态保护投入持续加大，产业发展保障精准有力，民生福祉不断增进，重大战略、重点任务、重要领域财力保障更加精准高效，财政调控功能充分发挥，服务高质量发展支撑能力持续提升。

特色实践路径初步形成。立足财力弱、成本高、任务重的特殊省情，经过三年实践探索，青海零基预算改革初步探索形成一套符合高原实际、具有西部特色的实践模式：越是自有财力少，越要加强收入全口径管理，强化预算资源统筹，创立重点事项保障清单，切实增强省委省政府重大战略财力保障；越是依赖中央转移支付，越要提高预算编制精细程度，通过全面取消部门代编预算、建立项目计划预通知机制，推动财政资金预算执行率稳步提升。青海走出了一条欠发达民族地区、生态重点地区以零基预算牵引财政科学管理的特色实践路径，形成应保尽保、应省尽省、有保有压、讲求绩效的预算分配机制，为其他地区提供可借鉴、可参考、可推广的青海经验和青海实践。