中国科学技术大学 宋皑瑾

近年来，高校办学规模持续扩大，内涵式发展要求不断提升。与此同时，过紧日子已成为财政工作的常态化要求，传统的预算管理模式面临越来越大的压力。同时，“基数+增长”的预算编制方式在实践中逐步暴露出支出结构固化、资源配置错位的问题；且资金分配后缺乏有效管理，使大量资金沉淀在以往项目中无法盘活，这些问题已成为制约学校高质量发展的瓶颈。要破解这一困局，必须从预算分配源头着手。

基于此，S大学自2025年下半年起，以零基预算理念为核心，对全校预算管理体系进行重构，首先将改革重点聚焦在预算分配环节，打破基数依赖，并同步建立资金到期回收的约束机制，以实现资源的优化配置。本文以S大学改革实践为案例，系统梳理其针对不同类型预算项目实行差异化预算管理的做法，并在此基础上提炼可供同类高校参考的经验与启示。

S大学是一所聚焦前沿科学和高新技术的理工科大学，承担着服务国家科技创新战略的重要使命，其学科布局和科研方向与国家重大战略需求紧密相关。近年来，伴随着新一轮科技革命和产业变革加速突破，各学科的研究方向快速调整，经费需求的不确定性明显增加，这对学校预算资源配置的灵活性和响应速度提出了更高要求。

结合学校实际，S大学积极开展探索实践，着力在理解零基预算核心理念的基础上，进行适度调整。对于金额较小、规律性较强的运行类支出，采用定额管理等简约化方式，将有限的管理精力集中于新的科研方向布局和重点项目建设上。这一“抓大放小”的策略，恰恰是零基预算从理想走向现实的务实选择。

S大学尝试将预算项目划分为基本运行、常规专项、发展专项和新增专项四大类，通过“常规支出简约管、专项支出绩效管、发展支出论证管、新增支出从严管”的差异化策略进行管理。

一是基本运行经费，做到定额拨付，超支不补，到期回收。基本运行经费主要用于保障学院、机关部门的日常运转，具有交易频率高、单笔金额小、发生规律性强等特征，各年度之间的支出内容和规模变化不大，属于可预期、可标准化的常规性支出。为此，S大学对基本运行经费实行定额拨付管理，预算周期1年，其中机关部门按人数与人均定额标准核定年度额度；学院运行经费按统一标准核定；各单位在额度内自主统筹使用，在此基础上配套实行到期回收的约束机制，年末未使用额度全额收回，纳入学校统筹。定额拨付一方面提高预算编制效率，另一方面引导各单位树立成本节约意识；年底回收的资金量为下一轮定额标准的动态优化提供了量化依据，有助于实现“放得下”与 “管得住”的平衡。

二是常规专项经费，实行基础加增量申请”模式，与执行率挂钩，经论证追加，到期回收。常规专项经费是指每年固定发生、具有常规性和可预期特点的专项业务支出，如教学运行经费、人才启动经费、科研培育基金等。对此类项目，S大学建立了“基础额度+增量申请”相结合的模式。基础额度的核定，以项目近三年年均执行率作为核心依据，执行率低于80%的项目，其基础额度按20%的比例予以核减。业务内容或工作量发生实质性扩展的项目，可以申请增量额度，但不纳入基础额度的自动增长，而是要求项目单位提供增量必要性依据，经学校论证评审后核定。这一论证机制有效遏制了“搭便车”式的基数膨胀问题，确保有限的预算资金真正流向必要的方向。常规专项经费参照基本运行经费管理，年末未使用额度全部收回，纳入学校统筹管理；执行率挂钩与年末回收相结合的双重机制，促使各项目单位在申请常规专项增量时更为审慎。

三是发展性专项经费，做到阶段管理，到期退出，重新论证。发展性专项经费是指具有探索性、阶段性特征的发展建设类项目支出，如学科建设专项、实验室建设专项等，其显著特点是“有始有终”，不应成为长期固化的预算项目。S大学对此类经费实行周期管理制度，每个发展性专项在立项时需明确预算周期，到期后项目自动停止，经费同时停止拨付，不得自动延续；确需继续支持的项目需重新提交必要性材料，经学校重新论证后确定停止支持还是转入常规专项经费。周期管理制度从根本上打破了专项经费“一立项定终身”的固化格局，将零基预算理念从年度延伸至项目全生命周期，每个项目在每个周期结束时都归零，必须重新证明其存在价值。

四是新增专项经费，做到严把论证关，以必要为先，择优支持。新增专项经费是指因学校战略发展需要或突发性事项，在常规预算之外新设立的专项支出，此类支出的特点是无历史基数可依，完全依赖前瞻性论证。基于此，S大学对所有新增专项经费实行“凡新增必论证”的评审机制，该机制重点论证三个问题：项目是否与学校发展战略契合、是否具备实施条件、预期产出是否清晰可衡量。只有通过评审认定为必要的项目，才能进入预算安排序列，该机制旨在确保有限资金真正用于学校发展的“刀刃”上。

S大学自2025年下半年启动零基预算改革，尽管改革推行时间尚短，具体成效有待后续跟踪评估，但从制度设计来看其核心意义在于推动学校预算管理底层逻辑的转变。

一是资源分配逻辑的转变。改革前预算分配遵循的是基数理论，改革后预算分配逐步转向跟着学校发展目标走，这一转变使有限资金可以向学校重点发展方向集中。

二是资金管理逻辑的转变。改革前，资金分配完成后即告完结，下拨后缺乏跟踪与回收管理，大量资金沉淀在各项目中，学校难以统筹调配；改革后，到期资金回收机制推动沉淀资金从项目回笼至学校，学校集中财力办大事的能力得到大幅提升。

三是行为导向的转变。改革实施前，各单位申报预算普遍倾向于尽可能多申请资金额度，资金未使用完毕也无需承担相应影响，对结余问题未予重视。改革实施后，各单位逐步认识到，多申报获得的未用完资金会被统一回收，执行进度偏慢、执行率较低的资金也会被核减，这一调整逐步引导各单位从“争预算”转向“重绩效”。

S大学的实践表明，在高校推行零基预算，关键在于建立与学校实际相适应的分类管理机制，而非盲目追求全面从零开始，同时配套回收资金等约束机制、资金使用效果评估等绩效评价机制，逐步实现预算管理从编制、执行到评价的全链条覆盖，将让有限的预算资源流向学校真正需要的方向。