广东省广州市财政局

刘志广 刘锋 许燕洁 杨涛娜

政府采购是资产配置入口、机关运行保障、预算执行落地的重要环节。近年来，广东省广州市坚持“实效性”导向、“集成式”发力、“小切口”破题，加强跨部门、跨领域的政府采购资源统筹，以带量集中采购为抓手，以采购需求管理为支点，将政府采购与预算、支出、资产、绩效等环节串联起来形成治理合力，以规模优势换取价格空间、以标准统一提升行政效能、以流程规范遏制廉政风险、以场景牵引产业发展，推动财政管理从“投入控制”转向“结果导向”。

一是采购碎片化，规模效应缺失导致“议价权”旁落。在推广带量集中采购之前，广州各级预算单位的采购“各自为战”，那些需求相对统一、技术和服务标准相对一致的同类货物、工程或服务常常未能进行有效归集，在不同单位、不同时间被分成小额、分散的采购项目，无法形成规模优势，导致采购单价居高不下，财政资金整体使用效益不高。

二是视野短期化，忽视全生命周期成本。传统的采购模式往往聚焦于产品或服务初始购置价格，忽视全生命周期成本，“买得便宜用得贵”情形时有发生，高昂的运维、耗材、维修、提前报废更换等变相成本，最终亦由财政承担。且该种模式促使供应商在“低价竞争”而非“质量竞争”上投入精力，政府采购市场往往陷入价格战，优质的产品、服务和创新解决方案难以胜出，从长远看不利于提升财政资金使用效益。

三是流程低效化，传统手段与重复劳动制约效能提升。每个分散的政府采购项目都需要经历独立的预算编制、需求论证、编制文件、发布公告、专家评审、合同签订、履约验收等全套流程，造成参与各方行政资源和时间成本的重复与浪费。同时，不同采购单位之间易形成信息孤岛，采购需求、采购数据、供应商履约情况、市场价格信息等互不相通，缺乏有效整合利用，对科学决策形成阻碍。

四是市场畸形化，信息不对称侵蚀产业生态。采购的碎片化、短期化和低效化，对产业生态构成了系统性损害。分散化削弱了采购规模，使优质企业难以获得稳定预期，不愿进行长期技术投入，抑制了产业升级。规模化的应用场景释放不足，导致企业产品质量与创新动力不足。低效化大幅度增加了企业的交易成本和时间成本。三者作用叠加，不利于构建公平竞争、优胜劣汰的市场结构。

一是机制创新：从“单一采购”到“组团采购”，以协调性和规范性提升实现集约化管理。广州边试点、边总结、边推广，探索形成“财政统筹、部门牵头、市区联动、单位参与”的协同机制，用“聚”的合力，开创“变”的新局。财政部门统筹定指引、搭平台、挖项目、广宣传、强激励，构建带量集中采购新模式。引导各业务主管部门强化财政资源和预算统筹，聚合部门、系统、区域事业发展，财政预算、政府采购项目一体研究和部署，创新性打破市区边界、预算单位边界、分散品目和集采品目边界，按“业财联动”、“能拼尽拼”原则，归集共性采购需求，开展组团式、拼单式采购，发挥规模优势，以量换价，实现规模效应最大化。探索并形成了统采分签、统购统配、统谈分采、框架协议、共享平台、分批轮采等多样化带量集中采购模式，各采购单位参与度、采购工作的协调性和规范性不断提升，既实现财政资金集约化管理，又促进资源优化配置，为政府采购制度在优质高效公共服务供给、提高政府治理能力等方面更好地发挥作用开辟新路径。

二是逻辑重构：从“事后监督”到“事前管控”，以源头需求管理实现预算编制精细化。广州以采购需求为起点，强化对政府采购资源统筹。出台相关管理办法，将采购需求管理前置化、实质化，使其成为预算编制的决策依据，而非预算执行的事后环节。打破“基数+增长”的传统预算编制模式，明确要求预算单位在编制预算前开展采购项目的需求调查，并以其结果作为项目立项和预算申请的数据支撑，形成 “以需求申报预算，以预算约束采购”的管理链路。确立“非必需不采购”、“够用就好”要求，在预算项目入库阶段，财政部门对主管部门、主管部门对预算单位逐级实行“三问工作法”：是否必须采购？是否必须当前采购？是否必须此规格采购？对非必要采购项目在预算编制阶段进行核减。进入采购执行阶段，采购人对采购项目的紧急性、效益性、协同性、替代性、持续性进行“五维评估”，在充分论证基础上，编制采购文件，启动采购活动，卡住资金效能源头。

三是模式升级：从“一锤子买卖”到“全生命周期成本管控”，以长期效益最优实现科学决策。广州依托专业采购团队和规模优势，重塑定价和市场竞争机制。强化整体思维，将全生命周期成本纳入需求论证和评价体系，推动绩效评价从采购环节向使用环节延伸，从前端价格向后端效益拓展，明确要求将后续耗材、维护等支出纳入需求论证和评价关键打分，有效激励供应商提供更具全生命周期成本优势的整体解决方案。如超声设备框架协议采购中，采购标的从传统的单一医疗设备主机扩展至“主机+配套必要耗材配件”组合，破解“低价中标设备、高价捆绑耗材”的行业顽疾。这种“算总账”思维与零基预算强调的支出效益评估高度契合，被复制推广到教育智慧黑板、移动排涝设备采购等领域，通过统一维护服务标准降低长期运营成本。

四是技术赋能：从“人工模式”到“标准化驱动”，以数字化和规模效应实现效率变革。广州带量集中采购中，各主管部门整合多个预算单位的共性需求，科学制定相对统一的采购内容、技术标准、质量要求、验收条件，推动采购产品和服务标准化，从源头上控量、控价、控标准，构建以“物有所值”、“节约高效”为核心的管理机制。同时，从预算、资产、采购三个维度加强标准化体系建设，出台宣传片制作费、公务用车租赁、志愿者保障、教学楼和学生宿舍装修维修等支出定额标准，办公家具、空调设备、计算机设备等资产配置标准，物业管理、工程造价咨询、机动车维修、软件开发、家具、医疗设备等政府采购需求标准，提升预算编制和采购活动的规范性和约束力。标准化货物和服务为跨部门、跨层次资源资产共享和调度调配提供资源和数据支持，实现财政资金效能再提升。依托政府采购市场需求导向，推动供应商间从价格竞争转向质量与创新竞争，以有序市场竞争推动营商环境持续优化，有效促进政府采购宏观调控和产业引导政策功能的实现。

“预算—采购—绩效—资产”全链条闭环破除了资源碎片化管理，实现政府采购从“政策执行”到“效能治理”转变，已实施的120余个带量集中采购项目综合节约率15%。通过市场化竞争验证，采购需求和预算更贴近市场行情，预算编制更加精准。市水务、生态、应急部门自上而下归集基层需求，集零为整形成多个千万级采购包，获数亿国债资金强力加持，有效缓解财政支出压力。

与此同时，专业采购队伍集团化运作、数智化技术集成保障，有效降低了管理成本和廉政风险。医保部门统购统配全市医疗机构就医无感支付运营服务，仅花都区人民医院就精简50%的人工收费窗口，有效降低人力成本。应急部门统采装备，覆盖区、镇街、乡镇、村居，夯实统一指导、统一调度基础，有力支撑“反应灵敏、上下联动”现代化应急管理体系建设。

通过纵深需求整合，推动带量要素合理流动和高效配置，减少市场信息不对称，降低供应商投标成本，为企业转型升级提供更广应用场景，为市场竞争注入新动力。如公安部门开展DNA检测试剂耗材统采，国产应用比例提升至88%。环卫清洁服务带量集中采购，为自动驾驶新能源环卫作业提供应用场景，促进科技企业创新发展服务型制造，向“产品+服务”解决方案提供商转型。

广州实践表明，过紧日子不是简单压减支出，而是要通过制度创新提升资金效能。其核心经验在于：以零基预算重构支出逻辑，以系统思维整合碎片化需求，以市场逻辑重构政企关系，以技术手段推动流程再造。未来这种通过需求聚合、联合采购，实现竞争充分、效益倍增的模式，或将成为破解财政压力与公共服务需求升级矛盾的关键钥匙。