鞠 铭 | 上海国家会计学院应用经济系副教授

近年来，在国有企业深化改革与资源优化配置的背景下，资产重组与结构调整已成为盘活国有资产、提升企业核心竞争力的关键路径。国资委、财政部门作为履行国有资产出资人职责的行政主体，基于国资统筹布局、产业结构优化等目标，主导下属企业开展资产或股权无偿划转。此类划转依托行政指令实施，在理顺产权关系、优化资源配置方面具有现实合理性，但行政主导逻辑与税收法定原则之间存在差异，加之税收政策适用边界模糊、交易实质认定存在分歧、税种间政策口径不协同等问题，极易引发企业所得税、增值税等涉税争议，使企业面临补缴税款、加收滞纳金甚至行政处罚等风险。2026年3月，广西柳工集团有限公司（以下简称柳工集团）发布公告，因2020年混合所有制改革中的股权无偿划转事项，需补缴企业所得税及滞纳金合计8.33亿元。该案涉案金额高、政策指向明确，暴露出国资主导的无偿划转在特殊性税务处理适用、交易实质判定等方面的突出问题，反映出此类重组行为的税务复杂性与高风险性，具有典型的警示意义与研究价值，既为优化完善国企重组税务风险防范体系提供重要借鉴，也为健全相关税收政策规则、明晰征管适用口径提供了现实参考。

（一）柳工集团混改实施过程

柳工集团作为国家首批国企改革“双百行动”重点试点企业，为破除体制机制约束、增强市场化发展活力，于2018年正式启动混合所有制改革，改革方案获广西壮族自治区人民政府国资委（以下简称广西国资委）批复同意，整体分三步推进。

第一步，整合资产，搭建混改平台。2019年11月，柳工集团按照广西国资委批复要求，设立广西柳工机械有限责任公司（以下简称柳工有限）作为混改实施平台，归集核心经营性资产，为后续股权多元化改革奠定基础。

第二步，资产划转，引入多元资本。2019年11月，柳工集团将其持有的柳工有限100%股权无偿划转至广西国资委。2020年4月，柳工集团将其持有的广西柳工机械股份有限公司（以下简称柳工股份）34.67%股份及柳州欧维姆、广西中源等5家非上市子公司100%股权等核心经营性资产无偿划转至柳工有限；同月，广西国资委将柳工有限100%股权无偿划转回柳工集团，柳工有限重新成为柳工集团全资子公司。2020年9～12月，柳工有限通过增资扩股与股权转让相结合的方式引入7家战略投资者，同时1 274名核心员工（员工持股平台）参与持股，形成国有资本、战略资本、员工资本相结合的多元股权结构。混改完成后，柳工集团持有柳工有限51%股权，保持国有资本绝对控股地位；外部战略投资者合计持股45.8%，核心员工持股3.2%。

第三步，吸收合并，完成资本化运作。2021年12月，柳工股份以发行股份方式吸收合并柳工有限，柳工有限注销，完成整体资本化运作。

（二）柳工集团混改补税事项

2026年3月30日，柳工集团发布的《关于涉税事项的公告》披露：公司收到主管税务机关《税务事项通知书》，要求就2020年混合所有制改革相关涉税风险开展自查自纠。经自查确认，柳工集团因实施企业混合所有制改革相关方案，需补缴企业所得税4.45亿元，缴纳滞纳金3.88亿元，两项合计8.33亿元。截至公告日，企业所得税税款已足额缴纳入库。

柳工集团虽然未在公告中披露补税具体原因，但税务机关要求其补缴的企业所得税是2020年4月核心经营性资产无偿划转这一环节。据此，实务界对于柳工集团混改补税成因主要持以下两种观点：

（一）国资委直接控股企业间无偿划转不符合特殊性税务处理的主体条件

一方面，《财政部 国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》（财税[2014]109号，以下简称109号文）第三条规定，股权或资产划转适用特殊性税务处理需同时满足五项条件：一是适格主体；二是按账面净值划转；三是具有合理商业目的；四是划转后经营活动连续；五是会计上不确认损益。其中适格主体仅限于100%直接控制的居民企业之间，以及受同一或相同多家居民企业100%直接控制的居民企业之间。2020年4月股权划转发生时，柳工集团与柳工有限均为广西国资委直接控股企业，广西国资委持股比例分别为93.3528%与100%，虽然前者的持股比例已达到绝对控制标准，但适用特殊性税务处理的条件更为严苛，且政策条款界定标准清晰、规则界定具备高度确定性与刚性约束，因此该股权无偿划转并不满足适格主体这一条件。

另一方面，根据企业所得税法及其实施条例，居民企业指依法在中国境内成立的企业、事业单位、社会团体及其他取得收入的组织。广西国资委作为政府直属特设行政机构，不属于居民企业范畴。《国家税务总局稽查局关于2017年股权转让工作的指导意见》（税总稽便函[2017]165号）亦针对国资委控股企业间股权无偿划拨适用政策问题明确指出，因国资委并不是企业，国资委100%控股企业间的股权无偿划拨的情况不适用109号文中的特殊性税务处理政策。该文件虽为内部指导意见，但已成为税务执法的重要依据。所以即便广西国资委对柳工集团的持股比例为100%，因其本身不属于居民企业范畴，仍无法适用特殊性税务处理。

综上，笔者认为，国资委直接控股企业间的股权划转，因控制主体为行政机关而非居民企业，不满足特殊性税务处理“适格主体”的要求，可能是导致柳工集团补税的原因。

（二）引入战略投资者破坏了权益连续性与经营连续性

资产或股权无偿划转适用特殊性税务处理的另一核心要件为“经营连续性”，即划转完成后连续12个月内不得改变被划转资产或股权对应的实质性经营活动。该要件构成特殊性税务处理的正当性基础，其法理内核在于：划转仅应作为法律形式与产权架构的内部调整，而非对标的资产或股权的实质性处置。若在12个月内发生核心资产处置、主营业务终止或业务转型等情形，交易实质将由“内部整合”异化为“实质性处置”，从而不再符合“经营连续性”的中性课税要求。

除针对划转标的“经营连续性”要求外，税法亦对划转交易双方施加“权益连续性”约束。根据《国家税务总局关于资产（股权）划转企业所得税征管问题的公告》（国家税务总局公告2015年第40号）第七条规定，交易一方在股权或资产划转完成后连续12个月内，发生生产经营业务、公司性质、资产或股权结构等情况变动，导致划转不再符合特殊性税务处理条件的，负有及时向主管税务机关报告及通知交易对手方的义务。该规定旨在通过维持交易双方股权结构、业务性质与公司主体属性的稳定，保障“权益连续性”要求得以落实，防范纳税人以形式上的无偿划转掩盖资产变现、利益转移等实质性交易行为，避免特殊性税务处理政策被滥用。

就本案例而言，有观点认为，柳工有限在划转完成后12个月内引入战略投资者与员工持股平台，导致股权结构变动，违反“权益连续性”进而触发补税问题。笔者对此持保留态度，理由在于：本案例属于典型的股权划转交易，柳工有限为划转标的，现行税收政策对划转标的的核心约束为“经营连续性”，并未对划转标的设置“权益连续性”要求。柳工有限作为混改中新设的过渡性主体，其实质性经营活动为持有划入的6家子公司股权，在其100%股权划转完成后的12个月内，该核心经营活动未发生任何变更，划转标的完全满足“经营连续性”要件。柳工有限后续引入新股东导致股权结构变动，仅属于划转标的层面股权结构调整，并未改变划转标的的运营状态与实质经营，不违反“经营连续性”的要求。即便后续柳工有限被柳工股份吸收合并，该事项也是发生在划转完成12个月之后，超出政策约束期限，且合并后划转标的原实质经营活动由柳工股份完整承继，“经营连续性”得以延续，原股东通过换股方式成为上市公司股东，“权益连续性”亦未中断。

综上，笔者认为，划转标的股权结构的变动不应构成否定股权划转适用特殊性税务处理的原因。

柳工集团混改补税案是当前国企重组无偿划转涉税风险的典型缩影，其所暴露出的税务合规短板，值得业界对如何完善国有企业重组整合涉税管理进行思考。

（一）优化划转模式，合理适用特殊性税务处理政策

在国资委主导的无偿划转实务中，除地方国资委所属企业间资产或股权无偿划转模式外，国资委向财政部门或财政部门所属国有企业实施资产或股权无偿划转的情形亦较为普遍。对照现行无偿划转相关税收政策，此类跨行政部门间的无偿划转通常难以满足特殊性税务处理所要求的“适格主体”这一前提条件。为此，笔者认为，可将传统直接划转模式优化为分步交易模式。例如，国资委拟将其控股的国有企业的股权划转至财政部门控股的另一国有企业，可分两步实施：先由国资委以行政划转方式将标的股权无偿划转至财政部门，再由财政部门以股权投资入股的形式将该股权注入其控股的另一国有企业。

在涉税处理方面，首先，从国有资产监管层面来看，《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权[2005]239号，以下简称239号文）明确规定，企业国有产权可在政府机构、事业单位、国有独资企业及国有独资公司之间无偿转移。国资委与财政部门同属履行国家出资人职责的行政机关，其下属企业均为国有资本全资或控股主体，符合前述文件规定的无偿划转主体范围。《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》（财资[2019]49号）亦提出各级财政与国资监管部门应协同推进国有股权划转工作，进一步印证了此类跨部门、跨主体划转的合规性。其次，从税收政策层面来看，国资委向财政部门实施的无偿划转，属于政府部门间国有资产的行政性调配与统筹安排，既未产生企业所得税的应税收入，划转双方也不属于企业所得税的纳税人。财政部门以股权投资方式将国有资产注入下属企业，可适用《国家税务总局关于企业所得税应纳税所得额若干问题的公告》（国家税务总局公告2014年第29号, 以下简称29号公告）第一条规定：县级以上人民政府及有关部门将国有资产以股权投资方式投入企业，企业应作为国家资本金（含资本公积）处理；该项资产为非货币性资产的，按政府确定的接收价值确定计税基础。

如果是国资委控股企业将所属的国有资产无偿划转至财政部门控股企业（不同行政机关下属企业间的无偿划转），同样可采用分步实施路径。首先，由国资委控股企业将国有资产划转至国资委。由于该企业属于企业所得税纳税人并发生了资产权属的外部转移，产生了企业所得税纳税义务（视同销售），且由于不满足特殊性税务处理条件，因此应按照一般性税务处理执行，标的资产划转价格以该资产的账面净值确定。其次，由国资委将划入资产以行政划转方式转移至财政部门，此步不涉及企业所得税纳税义务。最后，由财政部门将该划入资产以投资入股方式注入其控股企业，并按照29号公告第一条规定进行税务处理。 

上述通过分步实施以化解税务风险的思路，仅属于探索性方案，其适用场景限于行政机关主导下的国有资产内部调拨，合并后的业务实质属于无偿划转。但在实际操作中，第一步按一般性税务处理作视同销售申报时，税务机关是否认可按照账面净值作为视同销售收入，仍存在不确定性，需要提前与税务机关进行充分沟通。

此外，《财政部 国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税[2009]59号，以下简称59号文）第十条明确规定，企业在重组前后连续12个月内分步交易资产、股权的，应依据实质重于形式原则将其合并为一项重组交易进行处理。因此，为避免税务机关认定企业有意借助分步交易试图适用无偿划转特殊性税务处理引发事后纳税调整风险，国有企业在无偿划转业务中，必须严格遵循实质课税原则，以交易真实商业目的与经济实质为依据，准确判断税收待遇的适用边界，避免因形式安排与实质背离引发重大税务风险。

（二）统一政策口径，避免企业所得税与增值税双重认定问题

国资委主导的无偿划转实践中，资产与负债一并划转较为常见。但部分税务机关认为，109号文仅提及资产划转，未包含负债划转；若随同资产划转负债，应视为划入方代划出方偿债，属于划入方的一种支付对价方式，则该业务属于有偿转让资产，划出方需依法确认所得并缴纳企业所得税。笔者认为，将资产与负债割裂处理，存在对政策的狭义化限缩。特殊性税务处理以“经营连续性”为核心前提，其本质在于维持划转标的对应的营业业务的实质存续与延续。经营性资产通常与债权、债务、合同义务、人员等要素绑定构成完整业务单元，仅划转资产而剥离相关负债，易导致业务链条断裂、合同无法履行，与“经营连续性”原则相悖。

从国资监管角度而言，239号文明确要求，划出方债务无妥善处置方案的不得实施划转，体现产权完整性与负债同步转移的监管导向。从公司法层面来看，依据公司法第二十三条，股东若滥用法人独立地位，仅转移优质资产而将负债滞留原公司，属规避债务、损害债权人利益的行为。该等资产与债务的剥离安排，可能被认定为公司人格混同，进而触发法人人格否认规则，由控制股东对公司债务承担连带责任。从增值税制度逻辑来看，《财政部 税务总局关于增值税进项税额抵扣等有关事项的公告》（财政部 国家税务总局公告2026年第13号）将资产重组界定为相对独立运营的经营业务转让，明确要求将资产、相关联的对应债权、负债及员工组成资产包一并转让，不征收增值税。该规定以持续经营能力为判断标准，强调业务整体转让而非零散资产交易，与企业所得税“经营连续性”原则高度契合。从企业所得税政策演进来看，2013年国家税务总局所得税司发布的《企业重组业务企业所得税管理实施办法（征求意见稿）》曾提出，59号文中的“资产”可包括与资产共同构成业务的负债。虽然该文件未正式生效，但已反映出政策制定部门的共识：资产应从单一财产权利，拓展为具备独立运营能力的业务单元，即由资产、债权、负债、人员等要素共同组成的有机整体。唯有以此口径理解划转标的，才能与特殊性税务处理要求的“经营连续性”原则保持一致，并实现企业所得税与增值税在业务实质认定上的逻辑自洽与协同统一。