叶陈刚 | 对外经济贸易大学国际商学院教授，博士生导师

毛力纬 | 对外经济贸易大学国际商学院硕士研究生

张皓植 | 西京学院会计学院硕士研究生，通讯作者

党的二十大报告明确提出要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”。政府购买社会服务作为创新社会治理、提升公共服务效能的重要抓手，其海量资金流向与执行绩效理应被纳入严密的监督网络。近年来，我国社会工作机构（以下简称社工机构）作为承接主体迎来了爆发式增长。然而，在行业繁荣的背后，部分社工机构呈现出“重业务拓展、轻内部控制”的严重失衡态势。由于治理结构“空心化”及规范的财务核算机制缺失，项目资金混用、违规转包、绩效评估流于形式等问题不仅严重削弱了公共资金的配置效益，更诱发了深层次的代理风险与道德风险。

审计是党和国家监督体系的重要组成部分，在规范公权力运行、防范化解重大风险中发挥着不可替代的作用。然而，面对规模庞大、金额零散、高度分散的政府购买社会服务项目，传统的单一审计模式暴露出一定程度的不足：一方面，国家审计受限于监督资源与人力瓶颈，难以实现对海量微观社工机构的全面穿透；另一方面，社会审计虽具备常态化、规模化查账的专业优势，却因“谁被审、谁付费”的商业逻辑深陷“独立性悖论”，缺乏足够的监督威慑力。

如何打破单一监督主体的局限，将国家审计的权威性与社会审计的专业性有机融合，把监督触角切实延伸至社会组织内部，成为亟待破解的治理难题。基于此，本文立足于双重委托代理理论与元治理视角，提出构建“国家审计引导、社会审计主导”的协同治理框架，通过梳理现实梗阻，构建涵盖“计划—实施—报告—整改”全生命周期的协同监督闭环，并深入剖析该机制如何通过“资源依赖”与“制度同构”倒逼社工机构实现内部控制的高水平规范化。

在政府购买社会服务的场域中，引入审计监督是基于公共资金性质的必然要求。政府将公共资金以购买服务的形式让渡给社工机构，社工机构即承担了公共受托责任。

（一）现实梗阻与内部规范化发展的痛点表征

随着政府购买服务资金的密集注入，部分社工机构因内部治理结构不科学，在资金管理和项目运营上暴露出合规性问题，其内控乱象主要呈现四种典型形态。

一是专项资金挤占挪用。受制于非限定性净资产不足的生存压力，部分机构常违规将特定项目的干预资金挪作机构日常行政开支或跨项目统筹，严重偏离了专款专用的财经纪律要求。

二是虚假核算与套取资金。利用委托代理关系中的信息不对称与过程监管盲区，少数机构通过伪造服务对象签到表、虚构工时或拼凑与业务无关的违规票据套取财政资金，将公共资源转化为内部盈余。

三是违规转包与层层剥盘。部分具备拿单能力的头部机构中标后违规充当“二传手”，截留高额管理费并将核心业务分包给缺乏资质的基层团队，导致专业服务实质性降级与劣质化。

四是粗放预算与结算失真。缺乏基于作业成本法的精细化财务核算能力，预算编制往往“以费定事”，项目执行与实际成本严重脱节，造成公共资金的隐性流失。

（二）单一审计主体面临的监督乏力

面对上述复杂的微观治理痼疾，现行单一审计主体的制度安排显露出一定程度的局限性。一方面，国家审计在宏观资金配置上极具权威性，但面对海量、小额的购买项目，其面临“全覆盖要求”与“审计力量不足”的矛盾。监督触角往往停留在政府购买部门的预算拨付层面，难以深入单体社工机构进行高频的内控诊断。另一方面，社会审计机构虽具备查账的专业技术与人员规模，但在激烈的市场竞争中，受制于“被审者兼任委托人并付费”的商业契约关系，易产生迎合客户的道德风险，从而出具流于形式的合规报告，难以对深层次的管理顽疾“动刀”。

（三）协同治理的必然性：基于双重委托代理的博弈推演

要破解单一审计乏力的困境，必须引入“元治理”（Meta-governance）理念。在政府购买服务中，存在“社会公众—政府购买方（含国家审计）—社工机构”的双重委托代理链条。在单一常规审计的静态博弈中，由于监管资源约束导致违规发现概率较低，部分社工机构在权衡超额违规收益与潜在受罚成本后倾向于将“违规谋利”作为占优策略，博弈不可避免地滑向次优的纳什均衡陷阱。

因此，必须构建“国家审计引导、社会审计主导”的协同机制，这实质上是重构了监督博弈的收益矩阵。国家审计作为“监督的监督者”提供行政威慑与标准赋能，社会审计则充当穿透核查的“微观探头”，两者优势互补，增加了违规查处概率与联合惩戒成本，消除了内部管理乱象的套利空间，从而倒逼博弈走向“合规履约”的帕累托最优。

构建国家审计与社会审计协同机制，其核心诉求在于打破传统的职能壁垒与单一监督主体的内生局限。在协同治理视域下，两者不应“各自为战”，也不是简单的业务外包关系，而应基于“元治理”逻辑构建起涵盖“起点统筹—实施穿透—权威定性—长效闭环”的全生命周期信息共享与治理闭环（见图1）。该协同机制的顺畅运转需依托四大关键节点的精细化制度设计。

（一）起点统筹：标准对接与信息预警机制

协同机制的起点在于国家审计作为“元治理者”的战略统筹与前置赋能。长期以来，社会审计在介入社工机构时往往面临“盲人摸象”的信息劣势与“尺子不准”的标准困境，协同机制的建立首先要破解这一难题。

一方面，实施穿透式的信息预警与数据共享。在项目进驻前，国家审计机关应依托“金审工程”等公共资金大数据平台打破部门数据孤岛，向承接业务的社会审计机构定向共享被审计社工机构的历史背景数据。这些数据不仅包括该机构历年承接政府购买项目的财务异常指标，还应涵盖民政部门的年检记录、财政部门的预算执行偏差率以及行业宏观风险提示。这种“带病审视”的预警机制能够有效引导社会审计确立风险导向，精确定位核查靶点。

另一方面，重构契合非营利组织特性的审计评价标准。国家审计可联合民政、财政部门制定专门针对政府购买服务项目特性的非营利组织审计评价指标体系。该体系需超越单一的财务合规层面，将社工机构的“三重一大”决策程序、项目社会效益达成度、专款专用落实情况纳入标准化核查矩阵，确保社会审计在微观核查时拥有统一且权威的“标尺”。

（二）实施穿透：专业核查与线索双向流转机制

在现场实施阶段，协同机制的核心在于实现国家审计的“法定穿透权”与社会审计“高频深查力”的优势互补，形成无死角的监督网络。

一是发挥社会审计“解剖麻雀式”的微观核查优势。社会审计机构拥有庞大的专业人员规模和成熟的查账技术，能够在现场对社工机构庞杂的资金流向、票据合规性、工时记录进行高频、深度的实质性测试，弥补了国家审计在一线核查力量上的不足。

二是打通线索双向流转的“绿色通道”。社会审计在核查中常面临调查权限受限的瓶颈（如无权查询社工机构负责人的私人银行流水以追踪资金回流）。在协同机制下，一旦社会审计发现涉及重大资金流失、违规转包或利益输送等深层次违规线索，可通过专属“绿色通道”直报国家审计机关；国家审计则迅速介入，利用其法定权限进行延伸调查和穿透取证 。这种“社会审计找疑点、国家审计查大案”的配合默契将有利于清除监督死角。

（三）权威定性：联合会审与报告出具机制

审计报告是监督成果的最终载体，协同机制必须改变以往社会审计报告“直接交差、效力孱弱”的传统模式，通过联合背书重塑审计报告的权威性。

在此环节，国家审计需履行严格的质量控制与背书职能。社会审计形成的报告初稿及核心工作底稿必须经过国家审计机关的质量复核与联合会审。该复核机制兼具两重功能：其一，防范社会审计被社工机构“利益俘获”或因专业过失出具不实报告，通过对不合格社会审计机构实施“黑名单”清退制度，保障监督的纯洁性。其二，国家审计的最终复核与确认，实际上是对社会审计专业判断的行政背书。通过这一转化过程，原本仅具参考价值、缺乏强制执行力的“第三方咨询意见”将跃升为具有行政威慑力和法定效力的《协同审计监督文书》，为后续的问责与整改奠定坚实的法理基础。

（四）长效闭环：压实责任与协同整改机制

协同整改是全生命周期管理的核心落脚点，也是打破社工机构“审过即算、屡审屡犯”侥幸心理的关键一环。

首先，建立标准化的闭环报告与台账追踪制度。针对协同审计揭示的突出问题，应当建立“首报（反映基本违规事实）——续报（跟踪整改阶段性进展）——结报（确认整改销号）”的闭环报告机制 。同时，建立审计发现问题整改台账，实施“挂图作战”，确保问题不解决不销账。

其次，构建跨部门的联合惩戒与资源约束网络。协同审计的成效必须与社工机构的核心利益形成“硬挂钩”。应将审计整改结果同步通报至政府购买方（如民政局、残联等）及财政预算审核部门。对于拒不整改或敷衍整改的社工机构，民政部门可取消其招投标资格，财政部门可中止后续资金拨付。通过这种基于“资源依赖”的强力约束，将外部审计的整改要求转化为社工机构的内源性压力，进而倒逼其全面重塑内部管理规范。

协同审计不应仅被视为查错防弊的外部工具，更应作为重塑社会工作组织规范化管理的关键基础设施。其深层治理逻辑在于，通过打破单一监督的封闭性，建立起一条从外部监督压力向内生治理能力转化的有效通道（见图2）。协同审计的外部宏观势能主要沿着资源依赖、管理修复与制度同构三个维度递进展开，最终促发社工机构微观层面的规范化演进。

（一）资源依赖下的“硬性倒逼”：重构生存压力与合规成本

依据资源依赖理论，社工机构的生存和发展高度受制于政府购买服务所注入的资金与公共资源，在传统的单一监管下违规成本极低，而在协同治理模式下社会审计出具的综合评估报告需经国家审计背书，并作为政府评价验收的法定要件，政府购买部门将审计结果与社工机构的“组织年检”“下一年度招投标资格”“资金拨付”紧密挂钩，形成了一票否决式的刚性约束，这种关乎组织发展的“资源剥夺风险”打破了社工机构以往“重业务、轻合规”的侥幸心理，通过大幅提升违规成本，硬性倒逼其主动审视并规范内部财务与管理流程。

（二）管理建议的“软性植入”：以审促建重塑“三道防线”

如果说资金挂钩是“猛药去疴”，那么《审计管理建议书》则是“靶向治疗”。专业审计团队通过深度介入社工机构的业务链条，精准出具《管理建议书》。在国家审计的行政威慑下，相关建议直接转化为社工机构内部的硬性规章，实现以审促建。这实质上推动了社工机构内部风险防范体系的重构，建立起严密的“三道防线”：第一道防线为业务执行部门，在服务一线直接落实工时记录与风险缓释；第二道防线为内部独立的财务与合规部门，实施垂直的流程审批与合规监督；第三道防线则依靠外部的协同审计常态化介入，提供独立客观的监督评价。三道防线横向联动、纵向贯通，形成了严密的内控闭环。

（三）基于制度同构的合规文化重塑：从外部约束到内生演进

外部审计压力的终极目标是促使社工机构产生深层次的组织变革。基于新制度主义理论，在协同审计构建的监管场域中，社工机构会经历一场制度同构，最终实现合规文化的内化。

一是强制性同构。国家审计与政府购买方联手带来的资源约束，迫使管理松散的机构必须在短期内建立起硬性的“财务防火墙”以满足底线合规要求。二是模仿性同构。在高度不确定的考核压力下，为了降低试错风险，社工机构会自发向行业内顺利通过审计、被认定为“标杆”的AAAAA级机构看齐，主动复制其规范的内部控制制度与管理流程。三是规范性同构。社会审计在查账过程中，会将现代企业治理的专业话语体系（如预算管理、成本核算、绩效评估）带入社工机构，专业理念的植入将潜移默化改变管理层的认知框架。当规范化运作从为应对外部检查而做出的被动反应，演变为全体员工遵循的职业习惯与专业共识时，制度同构便完成了向“内生合规文化”的跃升，从而真正支撑起社工机构的高质量与可持续发展。

为确保协同治理机制的长效运转，真正实现“以审促建、以审促治”的战略目标，必须从宏观、中观、微观三个层次构建严密的制度保障体系。

（一）宏观层面：完善顶层设计，重塑权威边界

协同审计的顺畅运行离不开坚实的法治基础。当前须加快审计法在政府购买公共服务领域的实施细则出台，以法律形式明确社会审计参与国家治理与公共资金监督的法定地位与权限边界。在此基础上，以地方立法或部门规章的形式确立国家审计对社会审计结果的“互认机制”与“复核标准”，为联合出具《协同审计监督文书》提供确凿的法理依据，消除跨部门协同中的制度性摩擦。

（二）中观层面：构建激励相容，斩断利益羁绊

社会审计要真正发挥“微观探头”的专业作用，必须破解其独立性受损与质量参差不齐的生态难题。一方面，重塑付费机制，设立独立资金池。坚决阻断“谁被审、谁付费”的传统商业逻辑。建议在各级政府购买服务预算中，按比例强制单列“第三方审计与评估专项资金”，由财政直拨或由同级审计机关统一代管，从根源上保障社会审计机构的经济独立性。另一方面，实施穿透监管，建立动态信誉评价模型。国家审计机关应依托公共资金大数据平台，建立针对参与协同审计的社会审计机构的“动态信誉评价模型”。对审计程序走过场、隐瞒重大违规线索甚至与社工机构串通舞弊的社会审计机构，实施严厉的黑名单清退与行业禁入，防范社会审计“收钱不办事”或被利益俘获，净化审计市场生态。

（三）微观层面：推进底层赋能，夯实治理基石

审计监督不仅要“治已病”，更要“治未病”。许多中小型社工机构财务混乱的根源并非主观恶意造假，而是受限于规模小、资金弱，无力聘请专业财务人员或采购高级财务软件。为此，地方政府或相关行业协会应着眼于底层能力建设，探索建立区域性的“社会组织财务共享服务中心”，统筹处理中小机构的账务核算。同时，鼓励由政府购买公共云服务，向初创期、小微型社工机构免费提供嵌入了“三道防线”与作业成本法逻辑的标准化财务合规系统。通过技术赋能与工具普惠，大幅降低社工机构的建账门槛与合规成本，从根源上铲除财务乱象滋生的土壤。