国际关系学院  赵勇

现行政府采购法开宗明义：“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”，六个目标并列，核心是“规范行为、提高效益”——制度的主要功能是确保钱花得合规、花得节省。

修订草案第一条将立法宗旨调整为：“为了规范政府采购行为，提高政府采购绩效，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，推动构建全国统一大市场，服务经济社会高质量发展”。从“资金效益”到“绩效”，从“规范行为”到“服务高质量发展”，价值坐标发生了位移。

制度经济学的一个基本判断是：任何制度的建立和变迁，都取决于其供给与需求——供给是对相关知识的掌握，需求则是现实问题对制度提出的要求。二十年前，政府采购制度建立之初面临的主要问题是采购行为失范、腐败频发，因此“程序正义”成为首要的制度供给。当程序框架基本建立、采购规模不断扩大之后，新的问题浮出水面：程序合规但结果不佳、采购需求不清、合同约束不强、绩效有待提高。制度的需求发生了变化，制度的供给就应随之调整。

修订草案将“服务经济社会高质量发展”写入立法宗旨，意味着政府采购从“交易管理”上升为“国家治理的工具”，这是制度功能的重新定位：政府采购不再只是“怎么花钱”的程序问题，更是“钱花到哪里去、产生什么效果”的战略问题。“钱花到哪里去、产生什么效果”的核心指向，正是政府采购的公共目标。

现行政府采购法第九条规定，政府采购“应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”，并列明了保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展三项政策。这一条款的表述是“应当有助于”——带有倡导性，但缺乏刚性约束。修订草案第五条将表述调整为：“政府采购应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，服务于实现国家的经济和社会发展政策目标。”政策目标从三项扩展为五项，新增了“支持科技创新”和“促进绿色低碳循环发展”。这一变化的意义在于：政府采购的政策功能从“附带功能”上升为“重要使命”，从“可以做的事”变为“必须做的事”。

从经济学的角度看，政府采购之所以能够承担政策功能，是因为它的规模足够大——3万多亿元的采购规模足以对市场产生引导效应。但规模只是前提，制度设计才是关键。如果没有刚性的制度约束，政策功能就可能停留在纸面上。修订草案通过将政策目标法定化、具体化，来解决政策落地的问题。

现行政府采购法第二十六条规定了五种采购方式，并明确“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。这一规定在制度建立初期有其合理性——当人们对“竞争”的理解还很模糊时，将公开招标树立为标杆，有助于推动竞争意识的普及。但历经二十余年的实践表明，该规定也产生了负面效应：公开招标被过度神化，仿佛唯有公开招标才代表公平；非招标采购方式则被污名化，采用非招标方式往往被等同于规避公开透明、规避公平竞争。

修订草案第三十五条删除了“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”的规定，改为“采购人应当根据法定适用情形和采购需求特点选择采购方式”。同时，修订草案引入了“竞争范围”的概念——政府采购活动应当通过发布公告形式邀请不特定供应商参与竞争，但只有少量潜在供应商可供选择的，经批准可以直接邀请符合条件的供应商参与采购。这意味着竞争范围与采购方式实现了剥离，公开招标原有的强制性主导地位已被打破。

这一变化的实质，是将“竞争”从“公开招标”的捆绑中解放出来。修订草案在完善公平竞争机制方面着墨颇多：禁止采购人以不合理条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇；明确原则上应通过公告形式公开邀请供应商参与竞争；通过“负面清单”简化供应商资格条件的形式要求；新增条款治理低价无序竞争。这些措施的共同指向在于让竞争回归竞争本身，而不是被某种特定的采购方式所绑架。

从制度变迁的角度看，这是一个从规则导向向目标导向的转变。规则导向的制度设计关注“是否按规定做了”；目标导向的制度设计则关注“是否达到了预期的效果”。公开招标作为一种工具，仅在符合其适用条件的情形下才能取得良好效果；若在不适用的场景下强行采用，不仅无法实现竞争，反而会造成效率低下与资源浪费。

现行政府采购法的制度设计重心在部分采购程序环节——从招标、投标、开标、评标到定标，程序规定比较详细。但对于采购前期的需求确定和采购后期的合同履行、验收评价，规定相对薄弱。这种“两头小、中间大”的制度结构，在实践中容易导致“重程序轻结果、采购需求不清、合同约束不强”等问题。

修订草案对此进行了系统性纠偏。新增“政府采购前期准备”专章，对采购需求的确定、采购实施计划的编制、采购意向的公开等作出规定。修订草案构建了以采购需求为引领、以强化采购人主体责任为抓手的全过程管理机制。明确规定政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理。强化采购人主体责任，要求其建立健全内部控制制度，通过明确程序、职责分离强化监督制约机制。

全生命周期管理的引入，意味着政府采购的制度视野从交易环节扩展到了价值创造的全链条。采购不再是“从发公告到发通知书”的线性流程，而是从需求识别到合同履行的完整闭环。

修订草案的一大亮点是增设“政府采购数字化”专章。规定国家积极推进政府采购数字化发展，支持应用大数据、云计算、区块链、人工智能等技术手段。数字化不只是效率工具，更是制度变革的催化剂。推行全流程电子化交易，实现政府采购活动的全程记录、穿透监管，减少人为干预，是此次修法防范抑制腐败的重要制度安排。此次修法锚定解决政府采购领域突出问题，消除设租寻租制度空间，健全不能腐的防范机制。通过全程记录、穿透监管，使权力运行更加透明可追溯，减少了人为干预的空间。

在监督机制方面，修订草案强化了对政府采购各方的管理，明确细化了采购人、采购代理机构、电子交易平台运营方、评审专家、供应商等的法律责任，加大了处罚力度。同时，将集中采购目录以外且预算金额低于采购限额标准的零星分散采购纳入法律适用范围，消除了监管盲区。

综观此次修法，可以提炼出三条制度逻辑。

一是回应实践。修法不是凭空设计，而是对二十余年来政府采购实践中积累的问题的系统性回应。从“公开招标滥用”到“低价恶性竞争”，从“采购人主体责任缺失”到“重程序轻结果”，每一个修订点都能在现实中找到对应的问题。

二是尊重路径。修法保留了现行法律的基本框架——当事人、方式、程序、合同、质疑投诉、监督检查等核心章节依然存在。这不是保守，而是对制度演化的尊重。任何制度的变革都受制于既有的制度存量，推倒重来不仅成本高昂，而且可能带来新的不确定性。

三是寻求突破。在保留基本框架的同时，修订草案在三个关键节点上实现了突破。前期准备专章回应了长期存在的“重程序轻需求”问题，将采购的制度视野从事中交易延伸至事前规划，解决“买什么、为什么买”的问题。数字化专章将全流程电子化、穿透式监管嵌入法律框架，解决“怎么买得更高效透明”的问题。修订草案提出从业人员专业化建设，要求政府采购从业人员熟练掌握相关政策法规及专业知识，将“人”的因素纳入制度框架，解决“由谁来买”的问题，为后续建立资格认证、继续教育和考核评价等制度提供了法律依据。三个突破分别回应了“需求不清”、“效率不高”、“能力不足”三个层面的制度短板，为政府采购制度从交易规则向公共目标的转型提供了系统性的支撑。