上海国家会计学院  章辉

2018年11月14日，习近平总书记主持召开了中央全面深化改革委员会第五次会议，会议指出深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任。我国预算法第五十三条明确规定“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。毫无疑问，政府采购制度作为现代预算制度的重要组成部分，必须落实和体现现代预算制度的基本要求。

现行政府采购法自2003年颁布施行以来，在规范政府采购行为、提高政府采购资金使用效益、维护国家利益和社会公共利益、促进廉政建设等方面发挥了重要作用。但现行政府采购法的制度设计中，在确定采购人、采购代理机构和评审专家之间委托代理关系的同时，对采购人的主体责任强调不够、责任范围划分不清，这种制度设计客观上模糊了采购人作为采购主体的责任。表现在政府采购具体实践中，一是采购人、代理机构和评审专家均追求程序合法，却无人对采购结果负责。一旦政府采购出现问题，则面临代理机构、评审专家、采购人相互推诿情形，导致难以追责。二是政府采购方式适用上过分强化公开招标方式，其本质上也是采购人在规避责任。现行政府采购法第二十六条中规定“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，这一规定在政府采购法施行初期，对于强化政府采购公开招标方式的适用，避免采购人规避公开招标，起到了一定作用。但在政府采购实践中，该条款的存在，容易使采购人造成误解，即公开招标才是最符合政府采购法的采购方式，采用公开招标方式，就可以有效规避采购人的责任。结果是在实践中出现公开招标方式的“滥用”情形，甚至有采购人人为创造条件适用公开招标采购方式，客观上造成采购活动中低价恶性竞争和高价采购并存，使政府采购效率大打折扣，这不仅违反了政府采购原则，也损坏了政府采购的声誉，其根源还是采购人主体责任不清。

在总结现行政府采购法实施以来成效与不足的基础上，修订草案明确规定：“采购人对采购活动负有主体责任。采购人委托其他机构办理政府采购事宜的，应当对采购活动承担责任。”这是对现行政府采购法关于采购人规定的新增条款。同时，删除“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”，要求“采购人应当根据法定适用情形和采购需求特点选择采购方式”，并在保障公平竞争的同时，赋予采购人依法根据采购需求特点提出供应商资格条件的权利。一方面，规定“国家保障各类经营主体平等参与政府采购活动。任何单位和个人不得采用任何方式，非法限制或者阻挠供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”。另一方面，采购人根据采购需求规定供应商的资格条件，“应当与合同履行直接相关，并与采购项目特点相适应。”由此可见，修订草案在强调采购人主体责任的同时，也赋予其合法权利，体现了“权责对等”的立法原则。

修订草案在新增“采购人对采购活动负有主体责任”条款的同时，进一步增设了关于采购人健全内部控制制度的要求，即“采购人应当建立健全政府采购的内部控制制度，强化监督制约机制，采购活动的决策、执行、验收程序应当明确，承担不同岗位职责的经办人员原则上相互分离”；强化采购项目实施中采购人全过程管理职责，增设“政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理”的要求。由此，修订草案在整合现行政府采购法关于采购人职责的基础上，系统性地实现了强化采购人主体责任的全新制度设计。

政府采购活动作为政府预算的执行，始于预算编制，终于采购验收、合同支付、资料存档。修订草案也正是基于这一采购活动管理流程的内在逻辑，完成强化采购人主体责任在法律层面的制度约束。

在预算编制环节，强化“谁申请、谁负责”。修订草案首先明确了采购人“使用预算资金以合同方式取得货物、工程和服务的行为”适用政府采购法。根据《中华人民共和国预算法实施条例》第五条的规定，“各部门预算收入包括本级财政安排给本部门及其所属各单位的预算拨款收入和其他收入。各部门预算支出为与部门预算收入相对应的支出，包括基本支出和项目支出。”相较于现行政府采购法关于采购人“使用财政性资金采购”的规定，修订草案在资金范围的界定上进一步明确规范，也更便于操作。在预算编制中，采购人要按照“全过程绩效管理”的要求，做好采购事项必要性和可行性的论证、采购预算经济性的分析，以及采购目标明确性的设定，如关于采购事项必要性论证方面，修订草案第三十条要求，“对于政府向社会公众提供的公共服务项目，采购人应当就采购需求征求社会公众意见。”

在预算执行环节，强化“谁实施、谁负责”。修订草案要求采购人应当严格按照批准的预算执行，落实政府采购政策。为此，修订草案一方面规定“采购人应当根据集中采购目录、分散采购限额标准、采购需求和已批复的采购预算编制政府采购实施计划，并将政府采购实施计划的主要内容报本级财政部门备案”，“采购人应当在采购公告发布三十日前公开采购意向，内容包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间等，但因不可预见原因急需开展采购等情形除外”；另一方面，强调采购人应当根据政府采购政策、预算金额、采购需求编制采购文件，并通过确定采购需求、预留采购份额等措施执行政府采购政策。

在执行结果环节，强化“谁履职、谁负责”。一是采购人应当自中标、成交供应商确定之日起三个工作日内，在国务院政府采购监督管理部门指定的媒体上公告中标、成交结果。二是中标、成交结果公告期满后，采购人应当向中标、成交供应商发出中标、成交通知书。采购人应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内签订政府采购合同。三是采购人应当自政府采购合同签订之日起十五日内，将合同副本报本级政府采购监督管理部门和有关部门备案。四是采购人应当按照政府采购内部控制要求组成验收小组，根据政府采购合同约定的验收标准、时限进行履约验收并书面确认。五是采购人应当按照法律、行政法规规定及政府采购合同约定，及时向供应商支付合同款项。

在采购资料保存环节，强化“谁组织、谁负责”。修订草案要求，“采购人及其委托的采购代理机构对政府采购活动过程中形成的资料应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。相关资料可以以数据电文形式保存。资料保存时间应当自采购结束之日起不得少于十五年。”同时，鉴于该项工作的专业化要求，修订草案为保障采购人主体责任的有效落实，新增从业人员队伍建设条款，明确“国家推进政府采购从业人员专业化建设。政府采购从业人员应当熟练掌握政府采购政策法规及相关专业知识”的要求，并将政府采购从业人员的职业素质和专业技能纳入政府采购监督管理部门监督检查的范围。