湖北省财政厅  李梦恂 

财政部对财政科学管理提出了“系统化、精细化、标准化、法治化”的要求。“法治化”是对系统化、精细化、标准化管理措施的总结与升华，是从管理实践到治理体系的“龙门”，能为财政科学管理提供稳定的制度框架和强制性约束，夯实根基和保障。高等教育是财政的重点保障领域，也是社会关注的焦点。近年来，围绕高校预算管理改革，湖北财政作出了积极探索，为提升高等教育领域财政科学管理法治化水平提供了一份“湖北答卷”。

湖北作为中部教育大省，现有高校129所，在校生人数217.6万人。其中纳入省级预算的高校46所，2026年安排一般公共预算支出230亿元，在省本级一般公共预算支出中占比17%，此占比在中部六省中与安徽省并列第一。按全口径统计，46所省属高校2026年预算支出合计超过300亿元。管理、使用好如此庞大的资金，对高校预算管理的科学性和规范性提出要求。通过法治化手段破解管理难题、厘清各方权责、规范高校行为，是推进财政科学管理、防范化解风险的有效方法。

一是资金结构的复合性要求“精细化管理”。高校预算资金来源主要包括一般公共预算财政拨款、事业收入、政府性基金（含专项债、超长期特别国债等）、社会捐赠等多个渠道，各项资金来源适用的预算管理规则不尽相同。如政府性基金严格要求专款专用，而事业收入的使用则具有较大的统筹空间。各项财政管理制度多为面向所有类型预算单位的通用规则，且规定较为分散。为了指导高校做好预算管理工作，湖北财政通过大量的工作通知来细化工作要求，以求高校做到“精细化管理”。这种方式取得了一定的成效，但存在规则碎片化、约束软性化的情况，管理效果受制于高校的配合程度。建立差异化、精细化的管理制度，有助于将工作规程固化为刚性规则，能更好地区分“一般性”和“特殊性”，实现高校预算管理的“良法善治”。

二是学龄人口发展变化的挑战要求“前瞻性管理”。基于各学段现有在校学生人数推断，湖北省高等教育在校生人数呈“快升—短平—陡降”的发展趋势。面对短期内不断增长的在校生人数，各校教学资源客观上存在短缺，扩张必不可免。然而达峰之后，在校生人数将快速下降，高校会立即面临教学资源利用率不高甚至闲置的窘况。如何兼顾当期发展和长期效益，在扩大教学资源供给的同时避免出现财务风险，要求各高校在预算资源配置时必须做到“前瞻性管理”，也要求财政部门对高校做出有效约束。通过法治化方式约束高校建设规模，能给予财政部门更加有力有效的管理依据，指导高校更好地统筹发展和安全，更加科学合理地控制高校债务风险。

三是高社会关注度要求“透明化管理”。教育事业关乎民生大计，高校的事业发展对每个家庭、每个学子的未来能产生深远影响，其预算管理情况历来是舆论场中的焦点。提高高校预算管理透明度，是回应社会关切、接受社会监督的重要方式。作为资金分配和监管部门，财政部门对高校的预算管理情况承担着指导和监督的管理责任。将管理要求固化为成文制度，体现了财政部门工作理念的转变，各项管理措施更加稳定、透明，有助于形成高校行为可预测、群众监督有依据的共治环境。

湖北财政从2024年起着力推动省属高校预算管理改革，2025年出台《关于进一步加强省属高校预算管理 防范化解财务风险的暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》是近十年首个公开发布的专门针对公办高校预算管理、财务风险防控的省级规范性文件，全文共七章七十条，包括预算编制、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目管理、债务管理、全过程预算绩效管理七个方面内容，覆盖高校预算管理全链条。《办法》源于实践探索，紧扣问题导向，是高校预算科学管理探索的阶段性总结，主要通过以下三个方法实现从管理措施到法治文件的转变。

其一，将“柔性惯例”转变为“刚性制度”。这一转变主要通过以下两条路径实现。一是将行之有效的工作机制制度化。自推动省属高校预算管理改革以来，湖北财政在预算编制科学化、预算执行规范化方面作出了不少有益探索。例如创设用款计划分月审核规则，动态监控高校预算执行进度与月度预算安排的合规性，严格预算刚性约束。在审核用款计划时，能再次审视高校预算细节，及时调整执行偏差。如某校申请使用的委托业务费用途超专项资金支持范围，财政部门通过用款计划关注到后，立即要求学校调整支出内容，在支出事项实际发生前消除了违规风险。《办法》对这些行之有效的工作机制进行系统整合和完善，将其上升为具有普遍约束力的法治规则。二是将监督检查发现的共性问题规则化。随着财政监督常态化的不断深入推进，会计核算不规范等细碎、轻微的违规行为在日常管理中被更加及时地发现并纠正。《办法》将典型问题、共性问题和整改要求等提炼、固化成为明确的规范，发挥规则的预警作用，增强监督的刚性和震慑力。

其二，从“事后救火”转变为“事前预防”。高校可能出现的财务风险主要为债务违约和长周期资源错配，这两项风险有极强的不可逆性，“事后救火”代价高昂。如果项目开工之前，在预算审核阶段将高风险项目挡在门外，可实现防范关口前移，将风险化解在出现之前。《办法》中关于建设项目管理和高校债务管理的规定占据2个独立章节，多达16项条款，期望达成以下两个目标。一是建设项目规模可控，严防新增隐债。《办法》明确要求高校应当在立项阶段充分论证项目必要性、合规性、可行性和经济性，并同步落实建设资金来源；计划使用同级及以上财政性资金、政府债券等资金来源的，应当在征求主管财政部门意见后，向同级及以上有关部门申报立项。《办法》中新出台的这些规定，是对高校建设项目立项程序的进一步细化和规范，目的是限制高校超承受能力上项目，严防增加隐性债务。二是全流程管控高校债务，严防违约风险。《办法》用专门章节划定债务管理中高校和财务部门的权责，力求实现风险管控。对高校，构建覆盖“借用管还”全流程的管理框架，压实主体责任。“借”方面，根据存量债务规模、收入情况、资产流动性等财务情况建立风险防控体系，合理确定各个高校债务空间，严防超额举债。“用”方面，要求高校执行应当同步注重效率和质量。“管”方面，偿债支出应当列入预算，视为刚性支出予以足额保障。“还”方面，要求高校建立偿债备付金制度，确保有足够的能力偿付存量债务。对财政部门，通过建立高校债务风险防控体系，规范政府债券项目审批环节的自由裁量权。同时明确高校债务违约的责任，给予财政部门采取行动的“弹药”。

 其三，由“碎片检索”转变为“系统集成”。目前财政领域的法制体系主要由各项单行法及其配套制度构成，预算管理、政府采购、资产管理等领域均有相互独立的制度体系。高校需要分头检索相关规范，制度遵从成本较高。《办法》采取“编纂”的技术方式，系统梳理预算管理各环节，列举重点领域的法律法规及部分容易被忽视的重要规范性文件，为高校提供清晰的“制度索引指南”。对高校常见问题与高频咨询事项进行归纳，建立系统、整体、协同的管理规则，切实帮助高校准确、高效地执行各项财政管理制度。

从2025年预算执行情况和2026年预算编制情况来看，《办法》施行后，湖北省属高校预算管理效能得到明显提升，主要表现在以下两个方面。

一是高校预算编制质量显著提升。在审核预算草案时，湖北省财政厅发现高校自行纠正了一批具有隐蔽性的违规行为，主动应用支出标准，调整优化支出结构，压减一般性支出，预算安排合规性显著增强，预算透明度有所提高。部分高校预算测算依据从不清晰到详细，从“按上年情况安排预算”转变为“根据当年需要测算支出”，校内零基预算改革有所进展。图1为某高校2024年、2026年两年预算中关于差旅费的测算，可看出明显进步。这表明高校科学谋划项目、细化预算的能力有了显著提升。

单位：万元

二是预算执行规范性显著提升。湖北省属高校2025年预算执行年中调剂需求较上年同期下降超50%，体现了预算编制科学性、实用性等方面的提升。2025年以来，财政部门通过预算管理一体化系统发现的疑点核实信息频次明显下降，体现了高校预算编制合规性、预算执行规范性水平的提升。

同样值得注意的是，财政部门管理方式获得了法治赋能。《办法》出台后，适用自由裁量权的事项有了更加清晰的办理指引，如在审核2025年和2026年政府专项债项目时，湖北财政应用债务风险防控体系核减省属高校申请金额超1亿元，仅此项核减就达到申请总额的12%。依据《办法》，预算审核意见的刚性约束力显著加强，如在审核2026年预算时，因某高校出现明显偿债压力，湖北财政核减其非必要支出超1100万元（占该校项目支出比例约为11%），确保学校当年不出现债务违约。《办法》通过法治化方式，加强了财政部门约束高校行为的能力，有效提高了管理效率。