党的二十届三中全会明确提出要“深化零基预算改革，统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性”，这为新时代文博单位推进预算管理改革指明了方向。在文化强国建设的关键时期，文博单位积极探索零基预算改革实践路径，对于破解传统预算管理困局、提升公共文化服务供给质量、推动文博事业高质量发展具有深远意义。

零基预算改革在文博单位落地过程中，受思想观念、人才配备、制度建设、编制周期及流程设计等多重因素叠加影响，仍面临瓶颈制约，需系统梳理并精准破解。

（一）思想认知层面存在惯性阻力

一是惯性思维难以破除。部分文博单位工作人员对零基预算“打破基数依赖、聚焦核心职能、优化资源配置”的战略价值理解不深，仍固化于“基数+增长”的传统预算思维，将零基预算简单等同于“压缩经费”，对改革存在畏难情绪与抵触心理，主动参与改革的动力不足。

二是业务部门与财务部门协同联动不足。业务部门在预算编制中普遍存在“重申报、轻论证”现象，对项目必要性、绩效目标的论证流于形式。而财务部门侧重合规性审核，对业务需求的精准对接不足，导致预算编制与文博业务发展脱节，难以形成改革合力。

（二）人才队伍专业能力适配改革需求不足

针对零基预算改革对财务与业务复合型能力的需求，当前文博单位人才队伍建设现状存在明显差距。

一是人员配置失衡。多数文博单位受各类要素限制，人才资源优先投向文物征集保护、展览策划等业务领域，财务部门人员配置不足。

二是专业能力脱节。现有财务人员多擅长单位会计核算，对文博特色业务知识掌握不足。业务人员缺乏预算编制、绩效评价等财务专业能力，导致“业务提需求时凭经验、无量化依据，财务核标准时难建立贴合业务实际的评判基准”的困境。

三是培养激励缺位。预算管理信息化迭代快、政策法规更新频繁，但多数单位缺乏常态化培训机制，财务人员知识体系更新滞后。同时，绩效有关考核中“重业务成果、轻财务贡献”，财务人员工作积极性受挫。

（三）制度体系支撑改革落地不足

健全的制度体系是零基预算改革有序推进的重要保障，但当前文博单位相关制度建设仍存在碎片化、不规范等问题。

一是支出标准和操作标准不统一。缺乏针对文博单位的零基预算专项实施细则和业务支出标准，预算编制中“项目优先级排序规则”、“文物保护类项目支出定额”等核心标准不明确，导致不同单位、不同项目编报口径不一，规范性与可比性不足。

二是流程管控不科学。预算调整审批、项目终止程序等关键环节缺乏制度约束，部分单位存在预算执行不严等问题，预算刚性约束弱化。绩效评价指标未充分契合文博单位特性，对“文化传承成效”、“公共服务质量”等核心目标的量化考核不足，评价结果客观性受限。

三是结果应用效能不足。绩效评价结果与预算分配、项目后续立项的关联机制不完善，“评价归评价、预算归预算”现象普遍，绩效评价对预算优化的导向作用未有效发挥。

（四）预算编制短期化与中长期规划约束不足

当前仍存在预算管理与战略目标衔接不紧密、规划约束性不足等问题。

一是预算编制短期化倾向明显。部分单位仅聚焦年度收支平衡，未将年度预算与中长期发展规划深度融合，导致资金配置分散，难以形成支持长期战略的合力，制约了重大政策和项目的持续推进。

二是中长期规划刚性约束缺失。部分重点项目因未提前纳入中长期规划体系，临时申报预算时面临资金统筹难度大、审批流程长等问题，影响了项目实施效率和财政资源使用效益。

（五）预算编制时间节点匹配业务需求不足

一是预算编报与业务计划周期脱节。预算编制周期与文博单位业务工作计划周期存在脱节，影响了零基预算编报的质量。现阶段，财政部门通常于7月启动下一年度预算编制工作，然而此时上级业务主管部门尚未正式下达年度工作任务，本单位也未开始谋划下一年度工作计划，导致文博单位业务部门难以精确评估工作量、项目成本及资金需求。

二是预算编报时间紧迫。在实际编制“申报周期短、修改时限紧”的压力下，业务部门与财务部门只能“边测算边编报”，甚至出现“根据资金额度倒推项目”的情况，导致预算项目与实际业务需求脱节，为后续执行与绩效提升埋下隐患。

针对上述困境，需从思想、人才、制度、规划、流程五个维度协同发力，构建“全员参与、专业支撑、制度保障、规划引领、流程高效”的改革推进体系，推动文博单位零基预算改革提质增效。

（一）强化思想引领，凝聚改革协同共识

一是深化政策宣贯。将零基预算改革纳入文博单位干部教育培训核心内容，采取线上专题授课和线下集中研讨相结合的培训方式，重点解读改革政策的核心要义与实践要求，针对性破除认知误区，引导全员准确把握改革内涵，切实提升对改革的思想认同与行动自觉。

二是推广典型经验。建立文博单位零基预算改革典型案例库，系统梳理各预算单位在项目清理、绩效管控、资源优化等方面的实践成果。通过经验汇编、专题交流等形式，推动单位间改革经验的互学互鉴，形成可复制、可推广的行业改革范式，营造良好的改革氛围。

三是构建联动协同机制。明确划分业务部门与财务部门在预算编制、执行、监控等工作中的具体职责，构建“业务部门提需求、财务部门核标准、双方共同论绩效”的协同编报机制。推动预算编制与业务规划同部署、同推进，实现业务需求与财务资源的精准对接。

（二）建强专业队伍，培育预算管理力量

一是优化人员配置。推动文博单位适度增加财务部门人员配备，实现“专人专岗”。明确财务部门承担的具体职能，确立行政事务类等非财务工作的责任主体，减轻工作负担。

二是开展复合培养。定期组织财务人员参与文物征集保护、展览策划等业务实践，组织业务人员参加预算编制培训，实现“财务懂业务、业务懂财务”。

三是优化激励保障机制。将预算管理成效等财务成果纳入相关考核，对在预算编制精准性、执行效率提升、资金效能优化等方面表现突出的团队和个人，给予一定支持和鼓励。

（三）健全制度体系，强化改革刚性支撑

一是制定行业专项细则。制定文博单位零基预算管理实施办法，明确预算编制、执行、调整、监控、评价等全流程规范，细化文物征集、保护、陈列展览、文化宣传和研究、数字化保护等领域的支出定额标准，加强支出标准体系建设，提高预算编制的精准性。

二是完善项目全生命周期制度。建立预算项目“立项—实施—验收—评价—归档”全生命周期制度，严格立项论证程序。规范预算调整审批流程，明确调整条件、权限与时限，强化预算刚性。

三是优化绩效评价机制。构建契合文博单位的绩效指标体系，设置“文物保护完好率”、“展览参观人次”等核心指标。引入第三方参与项目绩效评价，提升评价结果的客观性。

（四）深化中长期规划，构建约束有力的预算管理体系

一是建立“三层次”联动机制。构建“中长期规划、三年滚动、年度预算”联动机制，预算单位在编制年度预算前对照中长期规划明确的重点任务和阶段目标，梳理形成年度重点支出方向与项目清单，确保年度预算资金投向与中长期战略目标相契合。同时，将中长期规划目标完成进度纳入预算编制考核指标，避免预算编制时“仅关注年度收支”的局限，推动资金向核心战略领域集中，形成支持重大政策和项目持续推进的资金合力。

二是健全“全流程”滚动机制。构建常态化滚动支出规划编制与更新机制，明确规划编制周期、内容标准与审核流程，要求所有重点项目提前纳入中长期规划储备库并完成前期论证。健全中长期规划刚性约束机制，将中长期规划作为年度预算编制的前置条件。

（五）统筹编制时间节点，优化预算编制全流程

一是分类错峰推进预算编报。对于人员经费、公用经费及基本运转类项目预算，因其支出标准固定、预算金额可预测且变动小，可依据历史数据和定额标准提前启动编制。对于支出波动大、依赖年度专项任务的非常规项目预算，应结合三年滚动支出规划编制初步预算，待第二年初业务主管部门下达年度工作任务和本单位确定年度工作计划后，再结合任务内容精准测算资金需求，完成预算细化调整，确保预算编制兼具高效性与实际需求的契合性。

二是合理延长编报周期。适度延长预算编报周期，为项目论证、成本测算及部门沟通预留充足时间，以规避因时限不足而导致的仓促编报问题。同时，增设“预算预审环节”，降低后期修改频率，进而提升编报效率与质量。

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