（一）英国：以支出审查为核心的零基预算制度化实践

英国推动零基预算理念与传统预算体系融合，形成以支出审查为核心的制度化模式。英国将零基预算理念嵌入中期财政框架，通过周期性支出审查，将项目必要性及政策目标的契合度作为预算分配的首要依据，有效摆脱历史基数的束缚，实现财政资源优化配置。管理机制上，2025年支出审查强化零基导向，要求各部门聚焦非一线服务优化与数字化转型，行政预算需至少腾出5%的节省空间，用于提升资金使用效能；同时引入跨部门零基评审机制，细化分解支出结构，明确预算分配的合理性，弱化部门路径依赖，促进财政协同发力。技术支撑上，英国以数字赋能实现从“财务节约”向“效能驱动”转型。针对医疗服务等复杂领域细化支出任务，借助SLR等专业化工具识别低效支出，并运用数据分析与人工智能优化预算编制与执行。综上，英国零基预算已形成制度化支出重塑机制，为财政紧平衡状态下的精细化治理提供了可借鉴的实践经验。

（二）法国：以绩效评估为抓手的“准零基”存量重构

受高财政赤字和公共债务约束，法国未采取推倒重来式的零基模式，而是依托《财政法组织法》 （以下简称LOLF）确立的绩效架构，将零基预算理念嵌入存量支出管理，形成具有代表性的“准零基预算”实践路径。2001年颁布的LOLF废除了传统的“投入导向”模式，要求预算按“任务—项目—行动”三级结构编制，强制中央部门每笔资金都对应明确的绩效目标和评价指标，无法证明公共价值的基本支出将面临法律上的调整。其核心举措包括三个方面。一是社保支出“参数化重构”，通过延迟退休、优化缴费年限等养老金改革措施，对刚性较强的社保存量支出开展从零再论证。二是依托周期性支出审查与绩效评估，定期清理效率低下、与国家战略不符的项目。法国最高审计法院的年度绩效审查结论，已成为各部门预算重新分配与制度改革的重要参考。三是建立税收支出与隐性补贴全口径审查体系，规范隐性支出管理。法国实践表明，零基预算改革可通过优化存量支出，实现向现代财政治理机制转型。

（三）英法零基预算模式对比及对我国的启示

英、法两国路径各具特色：英国侧重“管理主义导向”，以周期性支出审查和数字技术赋能提升政府生产力；法国注重“法治化导向”，依托法律框架与制度参数重构保障公共价值。英国以周期性支出审查为核心，借助数字技术优化行政预算与跨部门职能，通过量化指标提升行政效率；法国则以LOLF为法治支撑，坚持法治化导向，强化审计刚性约束，规范制度参数与隐性支出管理，健全政策退出机制。两国均抓住了零基预算“打破基数依赖、强化绩效评估、优化资源配置”的核心要求，这种“管理创新与法治约束并行”的多元模式，为我国在财政紧平衡背景下打破固有分配惯性、优化资源配置提供了重要借鉴。

一是预算重构应从“全面清零”转向“战略性重置”，聚焦重点领域盘活存量资源，锁定战略优先级高的公共项目开展深度审查，切实打破预算分配中的基数依赖；二是预算治理需兼顾技术赋能与法治约束，在推进预算管理一体化等技术升级的同时，加快完善刚性制度框架，建立“以绩效定支出”和“政策有序退出”的强制实施机制；三是预算审查应从单一年度向跨周期宏观规划延伸，弱化零基预算的短期节流功能，强化其与中长期财政规划的衔接，通过常态化、跨周期的预算审查，破解部门利益固化带来的资源分配阻塞。

2024年以来，财政部以零基预算理念为指引，分阶段推进试点改革。2024年完成16个中央部门试点评审，2025年扩围至32个，累计完成48个中央部门的评审工作，实现了从“点状突破”到“规模效应”的跨越。2026年中央部门零基预算改革试点进一步扩围，改革的系统性与覆盖面持续提升。改革彻底打破了“基数+增长”的惯性模式，评审覆盖全部预算项目，为全面推行零基预算改革积累了可复制、可推广的制度基础。

中央部门零基预算评审构建了衔接有序的两阶段模式。第一阶段聚焦项目设置评审。紧扣部门“三定”方案与国家重大部署，审查申报项目的必要性与职能契合度，坚决清理交叉冗余及低效项目，从源头解决资金碎片化难题。第二阶段着手预算项目评审。在项目整合基础上，聚焦配置效率与运行效率。新增项目重在审核可行性与绩效目标；延续项目侧重历史绩效与执行进度。通过对照行业支出标准，严控非必要支出，有效挤干预算“水分”。

经过近两年的试点，中央部门零基预算改革在四个维度取得了阶段性成效。一是项目设置趋向科学，清理整合显成效。改革通过对项目库的全面“体检”，取消执行期满及低效项目，将相似职能项目归并整合，显著提升了项目设置的规范性与部门主责主业的匹配度。二是落实过紧日子要求，一般性支出压减有力。零基预算评审作为预算分配的硬性约束，实现了对非刚性、非重点支出的精准过滤，促使部门从“要钱办事”转向“以事定钱”，行政运行成本得到有效控制。三是强化绩效关联导向，驱动支出标准体系建设。改革建立了“以评促建”的联动机制，将评审发现的成本规律转化为支出标准修正参数，推动了行业支出标准的动态更新，夯实了预算管理的技术基础。四是优化财政支出结构，战略保障精准支撑。改革通过“压存量、保重点”，打破利益固化格局，将评审释放的财力精准投向国家重大科技专项、基础研究等战略领域，实现了财政资源配置与国家发展战略的同频共振。

（一）深化改革面临的约束与现实困境

零基预算改革已逐步进入深化推进的“深水区”，中央部门在持续扩大试点范围的实践中，仍面临多方面现实约束，主要集中在以下三个方面。

一是部门履职情况复杂，项目“从零审查”难度上升。随着我国公共治理体系不断完善，中央部门履职场景日益复杂，部分部门存在职能交叉重叠问题，工作任务多元且各部门履职重点差异明显，显著增加了零基预算“从零开始”的实施难度。从支出属性来看，部分项目受政策延续性、公共服务供给持续性等因素影响，刚性约束较强，难以完全按照“从零开始”原则全面调整。同时，预算编制与评审工作存在时间紧、任务重的实际问题，编制周期与部门履职规划、项目论证评估的时间匹配度不足，相关人员难以在短时间内对所有支出项目开展全面细致的审核论证。实践中，部分部门为规避改革压力、降低工作难度，仅对部分支出项目做名义上的调整，实质上仍延续以往预算基数和支出规模，使得零基预算“打破基数、重估需求”的核心理念未能真正落地。

二是支出标准和绩效基础不牢，制约评审精确性。支出标准体系不完善与绩效基础不牢，是阻碍零基预算改革深化的重要因素。在支出标准方面，目前我国尚未建立完善的分行业、分领域支出标准体系，不同行业、类型项目的支出核算缺乏统一规范的量化依据，部分标准过于笼统，导致评审主观判断较多、审核尺度不一。同时，支出标准的成本数据积累不足，相关部门对各类项目人力、物力、财力投入成本缺乏长期系统的统计分析，难以测算合理支出水平；且支出标准动态调整机制不健全，未能根据物价变动、政策调整、技术升级等外部变化及时优化，导致支出标准与实际履职需求脱节，降低了预算评审的科学性。在绩效方面，零基预算评审的绩效导向未能充分体现，绩效目标设定质量参差不齐。部分部门对绩效目标重视不足，设定的目标模糊笼统，缺乏可量化、可考核、可验证的具体指标，难以界定项目成效与预算支出的关联度；部分目标与部门核心职能脱节，未体现项目公共价值和政策导向，甚至与项目实际实施内容不符。这种不完善的绩效目标设定，使得绩效评价无法有效约束预算支出，制约评审的精准性与科学性，影响预算资源优化配置。

三是部门认知存在偏差，改革协同性不足。零基预算改革并非孤立的制度调整，其深化离不开部门的正确认知，更需要与现有预算管理制度有机衔接、协同发力。当前，部门认知偏差与制度协同不足相互影响、相互制约，阻碍了改革推进。部分部门对零基预算改革认知存在偏差，将其简单等同于预算编制的技术调整，未能准确把握其作为现代财政治理机制的核心价值，缺乏主动推动改革与现有制度融合衔接的意识。实践中，相关部门仍沿用传统基数预算思维，未切实履行预算编制主体责任，预算申报中“保基数、争增量”的惯性依然存在，未按改革要求优化内部管理流程、健全项目审核机制，导致零基预算与部门预算管理难以融合，改革理念无法贯穿预算编制、执行、监督全过程，加重了制度协同问题。从制度协同层面看，受认知偏差影响，零基预算与中长期财政规划、项目滚动管理衔接不够紧密，未形成有效联动机制。三者在目标导向、实施流程上的协同缺失，导致部分部门年度零基预算编制与中长期规划脱节，项目编制审核缺乏长期视角，项目滚动管理的动态优势无法与零基预算精准核拨要求有效结合，难以形成合力，影响改革整体成效。

（二）中央部门零基预算改革的路径优化

一是由全面归零向分类再评估转型，增强零基预算可持续性。首先，推动零基预算由“全面归零”向“分类分层再评估”转型。在中央部门履职情况复杂、支出结构刚性增强的背景下，零基预算改革不宜片面理解为对所有项目逐年“从零审查”，而应借鉴国际实践，对预算项目实行分类管理、分层评审，并按轻重缓急进行排序。对保障部门正常运转的日常履职类项目，重点开展周期性必要性评估与绩效评估，兼顾延续性与资金使用效率，避免过度审查带来的资源浪费；对落实党中央、国务院重大决策部署的大事要事类项目，严格落实年度零基预算评审要求，应具备明确的实施期限和政策依据，全面开展需求审查与审核论证，努力实现“打破基数、重估需求”的改革核心目标。其次，通过周期性支出审查缓解评审压力。针对预算编制时间紧、任务重、评审难度大的现实困境，推动零基预算改革与中长期财政规划深度衔接，建立常态化、周期性支出审查机制，对既有支出项目进行系统性复核，替代年度评审“面面俱到”的模式，有效降低制度运行成本，从制度层面化解“从零审查”与部门履职稳定性之间的矛盾，为零基预算改革长效推进提供制度保障。

二是补齐支出标准与绩效短板，夯实零基预算运行支撑。首先，以零基预算改革试点为抓手，加快完善分行业、分领域支出标准体系建设。结合国际经验，将评审中发现的成本差异、支出偏离等情况，作为修订完善支出标准的重要依据，推动支出标准由经验判断向数据支撑转变，形成“以标准核预算、以评审促标准”的良性循环。其次，强化绩效目标在零基预算评审中的前置约束作用。将绩效目标质量作为评审准入的重要关口，明确要求绩效目标与部门核心职能、重大政策导向紧密衔接，做到可量化、可考核、可验证。对绩效目标设定模糊、与主要内容脱节的预算项目，从严审核，原则上不予支持，加快树立“以效定支”的管理导向。最后，推动成本数据与绩效信息深度融合，提升评审精准性。借鉴国际经验，依托预算管理一体化系统，加强项目支出、成本定额与绩效结果的系统归集、比对分析，为零基预算审查核定提供坚实的数据支撑，进一步压缩自由裁量空间，提高评审的科学性与规范性。

三是加强制度衔接与系统集成，释放零基预算改革整体效能。首先，推动零基预算与中长期财政规划、项目滚动管理的制度协同。将零基预算作为连接年度预算与中长期财政安排的重要纽带，在财政规划中明确零基预算审查重点领域和调整方向，通过项目滚动管理实现零基评审结果的持续跟踪和动态调整，避免年度审核与长期规划脱节。其次，将零基预算改革理念系统融入转移支付和专项资金管理制度。对专项资金设立、存续和退出环节引入零基预算理念，对转移支付资金强化必要性评估与绩效审核，推动财政资源纵向配置遵循零基预算约束，进一步提升财政资源整体配置效率。最后，推动零基预算改革由“技术性改革”向“治理机制”转型。结合国际经验，引导部门破除基数预算思维惯性，切实履行预算编制主体责任，将改革要求深度嵌入内部管理流程与项目审核机制，推动改革理念贯穿预算编制、执行、监督全过程，增强部门落实改革的内生动力，提升零基预算改革的系统性与整体性成效。