党的二十届四中全会明确提出“加强财政科学管理”，将其列为“十五五”时期健全现代财政制度的重要内容。2025年，财政部部署开展地方财政科学管理试点，12个省份围绕11项重点任务积极探索，取得阶段性积极成效。财政科学管理要求全面提升财政管理的系统化、精细化、标准化、法治化“四化”水平，其中法治化居于基础性地位，是系统化、精细化、标准化得以持续发挥制度效能的保障。然而，与财政科学管理法治化的重要地位相比，学界对其规范构造的研究尚显不足，其内涵要义如何界定、外延边界如何厘清以及实现机制如何构建，尚缺乏清晰的分析框架。本文尝试以财税法视角切入，在阐释财政科学管理法治化规范内涵的基础上，结合试点实践客观评估法治化建设现状，提出可供操作的实现机制，以期为推进财政科学管理法治化提供参考借鉴。

（一）内涵要义：三重规范维度的有机统一

所谓财政科学管理法治化，是指以法治思维和法治方式推进财政科学管理，将财政管理的职权设定、行使与监督全面纳入法律规范体系，以规则的合法性与完备性、职权的合理性与可问责性、过程的正当性与可预期性为基本要求，推动财政管理从依靠经验惯例向规则制度转变，实现财政职权运行有据可依、有序可循、有责可究的制度状态。由此，财政科学管理法治化涵盖形式、实质与程序三个相互贯通的规范维度。

其一，形式法治突出规则的合法性与完备性。“法无授权不可为”是形式法治的基本遵循，财政管理行为须具备充分的法律规范依据，相关职权的设定、行使与监督须在法律框架内进行。就财政管理而言，此维度要求构建覆盖财政资源统筹、预算编制执行、政府债务管理、财会监督等各核心领域的法律制度体系，实现“规则先行”。

其二，实质法治要求职权的合理性与可问责性。形式合法是法治的必要条件而非充分条件，财政科学管理法治化还应在实质层面保障相关职权行使的目的正当、手段适当与结果可问责。由此要求依法厘清中央与地方、财政部门与预算部门、政府与市场之间的边界，规范政府收支行为，坚持绩效导向，确保每一项财政支出决策具有充分的实质合理性依据，而非仅满足程序形式要件。

其三，程序法治强调过程的正当性与可预期性。具体而言，重大财政决策须经专家论证、合法性审查等法定程序；财政行政处罚严格遵守告知、听证、说明理由等正当程序要求；财政规范性文件的制定应经合法性审核并按规定备案。程序的稳定性与公开性，使财政管理相对人能够形成合理的制度预期，增强财政管理的公信力与权威性。

当然，准确把握财政科学管理法治化内涵，仍需阐明其与行政法治、财政民主、财政科学性的关系。它是行政法治在财政领域的深化，是实现财政民主的重要手段，二者共守预算法定原则。它与财政科学相辅相成，为财政科学性提供制度依托，科学性为其提供实质正当性。

（二）法治化在“四化”中的基础地位

财政科学管理要求全面提升财政管理系统化、精细化、标准化与法治化水平。系统化要求建立全链条、全覆盖的管理体系，从资金源头贯通至使用末端，横向覆盖各预算部门和单位，纵向延伸至各市县基层；精细化要求对财政业务全流程、各环节进行精准把控，坚持有保有压、精打细算；标准化要求综合运用支出清单管理、支出标准体系等手段，实现财政资金分配规则和流程统一，做到标准清晰、约束有力。

系统化、精细化与标准化各有侧重，但均以法治化为内在依归。系统化管理体系有赖于法律制度明确各方权责边界，精细化管理方式有赖于法定程序约束关键决策环节，标准化管理方法有赖于法治刚性确保标准执行的一致性与可预期性。法治化不仅是“四化”目标之一，更是它们得以有效实现的制度前提与根本保障。

（一）法治化建设取得的积极进展

财政科学管理法治化建设取得积极进展，立法完备性、执法规范性、监督约束性协同增强，财政治理的法治根基更加坚实。

财政法律制度体系持续完善。党的十八届三中全会以来，财政立法步伐显著加快，预算法完成修订施行，政府采购法、注册会计师法修改积极推进，全面落实税收法定原则取得重要进展，18个税种已有14个完成立法。与此同时，税收征收管理法修改起草完成并呈报国务院，环境保护税法修改顺利完成，增值税法实施条例与增值税法同步实施，财政法律制度体系的完备性与系统性显著提升。

行政执法规范化水平持续提高。财政部门全面推进严格规范公正文明执法，依法落实行政处罚听证制度，对重大执法决定进行法制审核；公开发布涉企行政检查事项清单与检查标准，深入开展行政裁量权基准制度研究；建立行政复议、行政诉讼典型案例库，公开发布政府采购领域四类违法违规行为典型案例，着力统一执法标准与尺度，执法行为的规范性与可预期性持续增强。

财会监督制度刚性约束明显强化。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，构建横向协同、纵向贯通的监督工作机制。财政部持续纵深推进财会监督专项行动，2025年依法下达158项财会监督相关行政处罚决定，通报27起典型案例；公开曝光12起地方政府隐性债务问责典型案例，进一步严肃财经纪律，财经秩序的法治化维护能力持续增强。

（二）法治化建设面临的阶段性问题

财政科学管理法治化建设虽已取得积极进展，但整体上仍处于深化攻坚期，尚存亟待补强的制度短板与薄弱环节。

一是财政法律制度供给有待进一步完善。部分财政管理事项主要依赖规范性文件调整，法律效力层级有待提升；预算法、政府采购法等基础性法律修改尚在推进之中；随着财政科学管理试点不断深化，新的制度需求持续涌现，立法供给的及时性与制度体系的整体协调性面临挑战。

二是自由裁量基准制度建设有待进一步深化。财政管理在资金分配、行政处罚、政府采购等领域存在裁量空间，各地区、各领域裁量标准的统一性与透明度仍有较大提升空间，量化、细化的裁量基准体系尚未全面建立，既影响财政管理的公信力，也使相关主体难以形成稳定的制度预期。

三是关键环节法定程序执行有待进一步强化。在重大财政决策、行政处罚等关键环节，法定程序的执行规范性存在一定的地区差异和领域差异；合法性审查的覆盖广度和审查深度有待提升；财政规范性文件制定中的公众参与和专家论证机制有待进一步完善。

四是试点经验向制度规范的转化机制有待健全。当前试点已积累一批行之有效的实践经验，但要将其系统性评估、规范性提炼再通过科学路径上升为制度规范，尚缺乏成熟的“评估、转化、立法”衔接机制，优质试点经验的制度化进程有待加快。

破解当前财政科学管理法治化的阶段性问题，核心路径在于构建一套由规则、程序、约束与制度四维递进、环环相扣的完整规范体系。

（一）构建层次完备的财政法律制度体系

规则先行是财政科学管理法治化的逻辑起点，其核心在于以完备的制度供给为财政管理行为提供充分、稳定、可预期的规范依据。

一是构建层级衔接的财政法律制度体系。建立健全法律、行政法规、部门规章与规范性文件的层级结构，各层级各司其职、衔接有序，确保财政管理各领域均有明确规则依据可循。加快推动预算法、政府采购法等基础性法律修改，将试点中形成的成熟经验纳入立法视野，提升制度供给的及时性与系统性。

二是强化规范性文件的合法性审查与动态清理。严格执行规范性文件制定前合法性审查制度，实现全口径覆盖；建立定期清理机制，及时废止与上位法相抵触或已不适应实践需要的规范性文件，确保制度体系内部协调一致。

三是提升规则的透明度与可预期性。推动财政管理规则充分公开，减少隐性规则，使预算部门、项目单位及市场主体能够清晰了解财政管理的行为边界与操作规程。

四是统筹规则刚性与财政管理灵活性。逆周期调节、应急财政支出等情形客观上需要一定制度弹性，应通过授权立法明确授权边界、通过应急程序法定化规范例外情形，以“法定弹性”替代“任意变通”，实现规则刚性与管理灵活性的辩证统一。

（二）强化关键财政行为的正当程序约束

程序法治是防范权力任意行使的关键机制，强化关键财政行为的正当程序约束，既是形式法治的基本要求，也是实质法治得以落地的重要保障。

一是健全重大财政决策的法定程序规范。建立健全专家论证、合法性审查、集体讨论、责任追究的全链条程序规范，确保决策程序可记录、可追溯、可问责。

二是依法落实行政处罚正当程序要求。严格落实行政处罚事先告知、陈述申辩、听证等程序要求，完善重大执法决定法制审核制度，将已形成的听证实践经验系统化、制度化，向各级财政部门推广。将比例原则作为财政行政执法的基本遵循，纳入裁量基准制度建设。

三是强化财政规范性文件制定的程序约束。完善涉及市场主体权利义务的重要规范性文件制定中的公众参与和专家论证机制，严格落实合法性审查与备案审查制度。

四是完善人大监督的程序性制度安排。规范预算决算全口径审查与全过程监管的程序性制度安排，推动预算公开制度常态化；规范政府债务管理、国有资产管理等专项报告的报告程序与内容标准。

（三）推进自由裁量权的规范化治理

规范自由裁量权是财政科学管理法治化从形式走向实质的关键环节，也是将标准化与法治化有机融合的重要着力点。

一是分领域建立财政自由裁量基准制度。在资金分配、行政处罚、政府采购等裁量空间较大的领域，分类建立细化、量化的裁量基准，明确裁量条件、裁量幅度与裁量程序。裁量基准应广泛听取实践部门意见，避免过于原则化而流于形式，并建立定期审查与动态调整机制。

二是以标准化手段辅助法治化目标实现。综合运用支出清单管理、支出标准体系、绩效评价指标体系等工具，将财政资金分配规则与流程进一步统一规范，以清单化、标准化的制度安排压缩不规范的裁量空间。

三是依托数字技术强化裁量行为的结构性约束。将裁量基准内嵌于预算管理一体化系统业务流程，以技术手段限制不符合基准要求的裁量操作；运用大数据比对与异常预警功能对裁量行为实施动态监控，及时发现和纠正裁量偏差。

四是统一执法标准，增强裁量结果的一致性。持续完善行政复议、行政诉讼典型案例库，定期公开财会监督、政府采购等领域执法典型案例，引导各级财政部门准确理解和适用法律法规，缩小地区间执法标准差异。

（四）建立从试点经验向制度规范转化的长效机制

制度固化是财政科学管理法治化的重要目标，也是试点工作价值得以充分释放的制度保障。财政部2026年工作部署明确要求“及时提炼可复制、可推广的经验并上升为制度规范”，健全试点经验制度化转化机制具有重要现实意义。

一是建立“评估、提炼、规章、立法”标准化转化流程。评估阶段运用法治化标准对试点举措进行系统性绩效评估。提炼阶段从法学视角对试点经验进行规范性梳理，区分共性经验与差异化经验。规章制定阶段将评估成熟的经验先行上升为部门规章，实现初步制度化。立法转化阶段将具有普遍性、基础性的改革举措推动纳入相关法律修改，实现制度的最高层级固化。

二是推进重点领域改革举措的制度固化。例如，预算管理领域，将零基预算改革核心内容纳入预算法修改，党的二十届三中全会明确要求“深化零基预算改革”，为相关立法转化提供了明确政治依据。债务管理领域，将隐性债务置换全流程管理经验、发展中化债的制度安排固化为长效机制，通过立法或行政法规明确债务管理规则边界。财会监督领域，将专项行动中形成的监督标准、处罚基准与部门协同机制转化为常态化制度规范。政府采购领域，推动政府采购法修改充分吸纳试点经验，将典型案例库建设成果转化为执法标准。

三是强化制度固化的刚性执行保障。将已固化的制度规范纳入财会监督与法治督察的重点检查范围，对制度执行情况实施常态化监督。建立制度执行偏差的纠错与问责机制，对违反制度规范的行为依法追责，赋予制度固化成果以实质约束力，切实维护制度的严肃性与权威性。