摘要：本文以地方政府上线公共数据开放平台为准自然实验，运用多时点双重差分模型，考察公共数据开放对企业人工智能创新的影响及作用机制。研究发现，政府公共数据开放显著提升了企业人工智能创新水平。机制分析表明，降低经营管理成本、拓展大数据应用是公共数据开放促进企业人工智能创新的重要渠道。异质性分析表明，公共数据开放对小规模企业、城市发展水平较高企业中人工智能创新的正向影响更显著。本研究证明了政府公共数据开放对企业人工智能创新的积极作用，为激活数据要素潜能、赋能人工智能创新发展提供了政策启示。

关键词：公共数据开放；人工智能创新；经营管理成本；大数据应用

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一、引言

在大数据时代，数据已成为国家的基础性战略资源和关键生产要素。作为重要的数据生产和采集主体，政府部门所掌握的海量数据资源不仅为政策的科学制定、政府的数字化转型和治理能力现代化提供支撑，也为公众参与监督、挖掘数据潜在价值创造了有利条件。2012年6月上海市政府数据服务网上线，随后北京、无锡等城市相继跟进。2025年11月复旦大学数字与移动治理实验室发布的《中国地方公共数据开放利用报告》显示，截至2025年7月，我国已上线257个省级和城市政府数据开放平台，实现了省级平台的广泛覆盖，并持续向地市、区县层级深化普及。

现有研究主要从宏观与微观两个层面探索公共数据开放的经济后果。在宏观层面，学者们发现政府公共数据开放能够显著促进经济增长（张晨等，2023）、推动区域协调发展（方锦程等，2023）、提升金融市场运行效率（Du等，2024）。在微观层面，已有研究表明公共数据开放有助于提高企业全要素生产率（彭远怀，2023）、劳动收入份额（卫志民等，2024）与经营绩效（程波辉和罗培锴，2024）。进一步地，公共数据开放也深刻影响着前沿技术领域的发展。一方面，企业能够利用高质量公共数据训练更准确的算法模型，提升产品性能与市场竞争力（杨来峰，2025）；另一方面，跨领域数据的共享与融合催生了更多智能化应用场景与服务模式（于同同等，2024）。此外，公共数据的低成本获取也有助于降低企业研发与交易成本，激发其持续开展相关创新活动（郑志强等，2025）。然而，虽然现有文献已考察公共数据开放对微观企业整体创新的影响（陈艳利和蒋琪，2024），但未能深入揭示其作用于人工智能创新的内在逻辑与微观机制。相对整体创新而言，人工智能创新需要企业具备数据处理、算法研发、算力支撑等专用性能力，其本质是数据驱动的技术突破，因此对公共数据开放更为依赖。仅仅考察公共数据开放对企业整体创新的平均处理效应，难以准确评估其对人工智能发展战略的价值，无法提供具有针对性的政策建议。

作为助力数字化转型的核心战略举措之一，政府公共数据开放在挖掘数据资源价值、增强治理效能方面具有不可替代的重要作用，为人工智能技术的创新提供了有力支撑。近年来，我国密集出台多项政策，系统布局人工智能发展。2017年国务院印发《新一代人工智能发展规划》，明确提出构建开放协同的人工智能科技创新体系；2025年8月发布的《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》中指出，到2030年，新一代智能终端、智能体等应用普及率超90%，智能经济成为我国经济发展的重要增长极。在此背景下，公共数据开放平台所释放的海量、多维度、高价值的政府数据，恰好为人工智能模型的训练与迭代提供了不可或缺的数据燃料。相较于传统技术创新，人工智能创新的核心驱动力在于数据，这使得公共数据开放对其影响可能更为直接和显著。研究公共数据开放对人工智能创新的驱动作用，不仅关乎特定技术的进步，更关乎如何重塑产业模式、提升全要素生产率乃至重构区域竞争力格局。尽管相关政策勾勒出数据赋能人工智能的宏伟蓝图，但公共数据开放能否以及在何种条件下有效转化为人工智能创新动能，尚缺乏严谨的微观证据支持。因此，本文聚焦人工智能创新，利用政府推动公共数据开放平台上线的准自然实验，构建多时点双重差分模型，旨在精准识别公共数据开放对前沿技术突破的驱动作用，丰富“数据—人工智能”链条的实证研究，为理解数据要素如何赋能新一轮科技革命与产业变革提供关键的微观解释。

相比于已有文献，本文的边际贡献在于：

第一，在研究主题上，本文将政府公共数据开放的影响扩展至人工智能领域，丰富了政府公共数据开放经济后果的相关研究。公共数据的高质量供给对数据要素体系进行了重塑，其经济影响具有重要研究价值。现有文献多聚焦于公共数据开放对微观企业全要素生产率和整体创新的影响（彭远怀，2023；陈艳利和蒋琪，2024），本文则进一步沿人工智能领域进行延伸，探讨地方政府公共数据开放是否以及如何促进企业人工智能技术创新，对公共数据开放经济效应的文献形成了有益补充。

第二，在研究视角上，本文聚焦企业人工智能创新这一特定前沿领域，深化了对数据要素驱动企业前沿技术创新的理论认知。现有研究多关注传统技术创新或整体数字化转型，而本文聚焦人工智能这一具有高复杂度、强数据依赖性和广泛赋能潜力的新兴技术，揭示了数据要素在企业人工智能创新中的独特作用，拓展了企业创新理论在人工智能情境下的应用边界，为企业有效利用公共数据推动人工智能创新提供了经验证据。

第三，在影响机制上，与现有文献多从优化营商环境、打破资源垄断等方面对数据公开影响进行研究不同，本文基于公共数据自身的信息内涵和要素属性，分析并论证了公共数据开放通过降低企业经营管理成本、拓展大数据应用的渠道发挥作用。这不仅可以丰富和深化对公共数据价值生成机制的认识，还可以为政府部门在数字化背景下更好地推动经济发展提供理论依据和政策建议。

二、制度背景、文献综述和研究假设

（一）制度背景

国家战略层面高度重视数据要素的市场化配置与开放共享。2021年发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》与2022年发布的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》均明确指出，要加强公共数据开放共享。2025年8月1日起施行的《政务数据共享条例》推动了政务数据共享的标准化、规范化，为包括人工智能在内的各类创新应用提供数据支撑。《数字中国建设2025年行动方案》将公共数据的统筹管理、运营和应用提上日程，进一步为公共数据资源的开发利用奠定了制度基础。在此背景下，全国各级地方政府加速推进公共数据开放平台建设，已实现省、市两级政府数据开放平台的广泛覆盖。

近年来，生成式人工智能技术突破式发展，也促使人们深刻思考如何构建有利于人工智能产业取得创新应用的政策环境。全球多个国家和地区纷纷出台相关政策，推动公共数据的开放和利用，以加速人工智能等前沿技术的创新与发展，例如欧盟的《人工智能法案》、美国的《人工智能倡议》等。中国政府同样高度重视公共数据开放和人工智能发展，近年来相继发布《新一代人工智能发展规划》《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》等政策文件，为人工智能产业发展提供了有力支持。2025年8月发布的《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》更是系统地为人工智能技术赋能千行百业描绘了路线图。公共数据开放与人工智能创新已被置于同一战略框架下协同推进。在人工智能产业的发展过程中，企业亟需数据供给和应用场景等方面的支持，而公共数据的开放可以为企业提供丰富的数据资源和应用场景。

（二）文献综述

大数据时代，公共数据开放已成为学界研究的热点议题，受到国内外学者的广泛关注。学者们主要从公共数据开放的发展现状、政策法规框架、运行保障机制及评估体系构建等维度展开探讨。部分学者采用系统文献分析法，对公共行政与信息管理领域的相关研究进行整合分析，深入探究了政府公共数据开放的用户体验、数据质量等关键影响因素，并基于窗口理论对平台未来发展趋势作出前瞻性预测（Matheus和Janssen，2019）。在探讨公共数据开放的经济效应时，现有文献主要从宏观与微观两个层面展开。在宏观层面，研究表明公共数据开放通过优化要素配置效率、降低制度性交易成本等途径，促进区域协调发展（方锦程等，2023）以及城市群协同发展（杜振华，2020；沈坤荣和林剑威，2025）。同时，数据开放显著激发了城乡居民的创业活力，并对改善收入分配结构产生积极影响（谢尚和赵鹏军，2024）。在微观层面，相关研究发现公共数据开放通过打破信息孤岛、增强市场透明度等机制，提升企业的全要素生产率（彭远怀，2023；Wang等，2023；李晓等，2025）。程波辉和罗培锴（2024）的研究发现，政府公共数据开放通过优化区域营商环境提升企业经营能力（Zhou等，2023）。李荣华等（2025）研究发现，公共数据开放能够通过强化创新基础支撑、提升创新意愿与增强创新动力促进企业数字创新产出。

在人工智能创新效应方面，现有研究从产业角度分析人工智能对产业结构调整、产业链协同和产业技术安全防范等方面的影响（Cheng等，2019；沈超和赵正宇，2025）。谭玉松（2024）的研究表明，人工智能主要通过绿色创新引致新兴环保型产业扩张实现产业生态化转型。吕越等（2024）研究发现，智能化技术有助于企业拓展和优化产业链，保障产业链和供应链的安全稳定。Haefner等（2021）提出，人工智能正在重塑企业创新管理的组织架构，并提供了一个分析框架，阐释了人工智能在取代人类工作方面的潜力。Babina等（2024）的研究则发现，人工智能投资通过推动产品创新，不仅提升了企业的销售额和雇佣水平，还增强了市场估值，从而促进企业市值的增长和超级明星企业的崛起。

总体而言，国内外关于公共数据开放的研究已形成较为丰富的理论成果，然而仍存在明显不足：一是在研究视角上，现有文献多关注企业整体创新和运营效率，未能深入特定前沿技术领域，尤其是作为新一轮科技革命核心驱动力的人工智能技术。二是在机制阐释上，现有研究多从优化营商环境、打破资源垄断等相对间接和宏观的渠道进行解释，未能充分结合人工智能创新的自身规律与数据需求，剖析公共数据开放如何通过降低经营管理成本、拓展大数据应用场景等更为直接的路径赋能人工智能创新。这为本文的研究提供了契机。

（三）理论分析与研究假设

公共数据开放能够系统性降低企业经营管理成本，从而为人工智能创新构建关键的成本优势。首先，根据交易成本理论，企业在构建自有数据资产或从市场获取替代性数据时，面临着高昂的数据搜寻、验证、谈判与整合费用，这些成本构成企业进行人工智能创新的重要壁垒（权小锋和李静蕾，2025）。公共数据的开放为企业提供了低成本、多维度的数据要素，可减少企业在外部数据获取上的大量现金支出，将原本必须资本化或费用化的数据资源开支转化为可自由支配的现金流（彭远怀，2023）。其次，在信息不对称框架下，人工智能创新与应用往往伴随着合规成本与代理成本，如因训练数据偏见导致的模型歧视会引发潜在的法律诉讼及声誉损失，并且人工智能存在技术黑箱，使得决策不够透明，难以监督和追责。通过引入权威公共数据，一方面能为算法模型提供无偏的基准数据集，有效辅助模型校验与去偏，降低企业合规风险与相关预期损失；另一方面能使委托人相对便捷地获取可以验证决策的基础数据，而且能够为独立审计机构、行业协会、公众提供监督依据，加强多元共治的约束机制。最后，可被人工智能模型直接调用的公共数据能够赋能企业优化生产、供应链及营销流程（郑志强等，2025），实现运营自动化与智能化，降低传统业务流程中的人力、物力和时间等经营成本。上述经营管理成本的节约，能够显著提升人工智能创新项目的预期净现值，进而激励企业在人工智能领域的持续性研发投入与探索性创新。

公共数据开放能够促进不同领域之间的数据共享和融合应用，推动人工智能技术创新和应用。企业利用政府开放的公共数据并整合自身掌握的数据，基于人工智能技术挖掘数据的潜在价值，拓展大数据应用场景、优化现有资本配置效率（Nikiforova和Lnenicka，2021），可以实现业务、产品、模式等创新，不断推动企业发展。首先，在数据广度上，政府开放的公共数据往往覆盖民生、经济、环境等众多领域，且多为企业内部难以获取的数据维度。将这些外部公共数据与企业内部数据进行融合与碰撞，能够催生单一数据源无法实现的新型分析视角和人工智能应用场景，这种数据化学反应直接拓展了人工智能创新的可能性边界。其次，在应用深度上，公共数据开放本身即向社会展示了数据驱动的巨大潜力，发挥了应用示范与市场教育的作用，通过呈现真实的数据集和应用案例，降低了企业对数据应用价值的认知模糊性，启发并激励企业探索更复杂、更深层次的人工智能解决方案。同时，基于公共数据的成功开发，人工智能应用也能形成正向反馈，验证技术路径，增强企业加大投入、深化应用的信心。

基于此，提出本文的核心研究假设。

研究假设：公共数据开放会显著促进人工智能创新。

五、研究结论及启示

本文基于人工智能创新视角，以地方政府公共数据开放平台上线为准自然实验，实证检验地方政府公共数据开放对企业人工智能创新的影响及作用机理。研究发现：政府公共数据开放显著提升了企业人工智能创新水平。机制分析表明，政府公共数据开放通过降低经营管理成本、拓展大数据应用作用于人工智能创新。异质性分析表明，政府公共数据开放对小规模企业、高发展水平城市企业的促进作用更为明显。

基于上述结论，本文提出以下建议：

第一，加强公共数据开放平台的建设与运营。政府应加大对公共数据开放平台的投入，不断完善其功能与架构。如提升平台的数据存储、安全防护及检索能力等，确保数据能稳定、高效地开放给企业等主体。同时，注重运营管理，安排专业人员及时更新数据、处理数据使用过程中的问题，保障平台良好运行，为人工智能创新筑牢数据基础。

第二，增强公共数据开放对企业和城市的精准赋能。在企业层面，应重点关注并支持数据资源相对匮乏的小规模企业，通过出台专项扶持政策，帮助其突破数据瓶颈，充分发挥公共数据对技术创新的促进作用。对于已具备较完善数据系统的大规模企业，则应引导其进一步拓展数据融合与应用场景，提升数据要素的协同价值。而在城市层面，应着力推动区域间公共数据开放与人工智能创新的协调发展，避免进一步扩大城市发展差距。

第三，深化政企合作共同推动人工智能创新体系建设。政府应积极与企业携手，搭建沟通交流平台，使企业能及时反馈使用公共数据时的需求与困难。双方共同探索创新合作模式，如联合开展人工智能创新项目、共建研发中心等，借助公共数据开放的契机，打造完善且高效的人工智能创新体系，全方位助力人工智能创新发展。

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