在经济进入高质量发展阶段、财政收支矛盾日益凸显的背景下，加强财政资源和预算统筹，是优化资源配置、防范化解重大风险、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。本文从辽宁省统筹财政资源和预算实践出发，深入剖析当前统筹工作中存在的主要问题，从加强“四本预算”统筹、完善制度建设、强化中期财政规划、全过程绩效管理等多个维度，提出系统性、可操作性的对策建议，旨在构建统一规范、权责清晰、协同高效、运行安全的现代财政预算统筹体系。

2022年，辽宁省政府印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》，提出了“加大预算收入统筹力度”、“加强政府性资源统筹管理”的要求。辽宁省财政厅以零基预算改革为切入点，通过合并编制预算、非财政拨款资金统筹、“三资”盘活、专项资金整合等手段，不断提升财政统筹能力。

（一）政府预算统筹方面。在编制2025年省本级预算时，辽宁省创新采取合并编制预算的做法，首次将一般公共预算与政府性基金预算合并编制，“两本预算”同步编制、无缝衔接、不分主次、合力保障，从而实现了‌预算决策权与资金配置权的统一。一方面，合并编制预算‌明确了“部门负责项目、财政负责资金”的职责分工，部门将更多的精力放在项目谋划、论证、包装、争取、推进、实施等工作上，财政负责资金安排、统筹、拨付、监管等工作。部门与财政各尽其职，互相配合。另一方面，打破了一般公共预算与政府性基金预算各自为政的状态，从项目总需求出发，将符合基金收费、政府专项债券等支持方向的项目挑选出来，优先使用政府性基金预算安排，不足部分再通过一般公共预算补充，形成资金合力。

（二）部门预算统筹方面。近年来，辽宁省一直深挖部门预算统筹潜力，探索非财政拨款收入统筹管理机制，推动其在预算编制、资金支付等环节实现规范化管理。2021年，要求各部门和单位将依法取得的各类收入纳入部门或单位预算，如实反映非财政拨款收入情况。安排预算时优先使用非财政拨款，不足部分再使用财政拨款安排，鼓励部门统筹调配所属单位非财政拨款资金。2024年，将省直行政、参公单位作为改革试点，实施单位资金指标化管理，预算执行中单位资金超收收入原则上视同财政拨款超收收入管理，不再新增安排当年支出，纳入下年预算安排；单位资金短收的，相应调减收支，真正实现“无预算不支出”。2025年，选取非财政拨款收入较多的部分单位，对非财政拨款收入按照一定比例由财政部门统筹管理。

（三）“三资”盘活方面。2025年，辽宁省强化财政部门对存量要素的统筹调配能力，推动闲置资产转化为可用财力，将国有资产、国有资源，以及财政存量资金、非财政拨款结转结余资金等国有资金，纳入统筹盘活范围。采取出租、出售等方式，多渠道盘活利用资产资源。依托预算管理一体化系统建立覆盖全省的资产管理模块，多维度实时汇总统计盘活数据，做到可盘活资产底数清、已盘活资产成效明。建立全省行政事业单位国有资产调剂共享平台，与全国资产调剂共享平台对接，打通各地区各部门之间资产调剂供需信息通道，推动国有资产跨部门、跨级次、跨区域调剂共享。

（四）预算分配权统一方面。近年来，辽宁省以整合专项资金为抓手，先后将信息化建设运维资金、公务用车购置资金等纳入统筹范围，实现统一规范、统一审批、联通共享、集约整合，有效避免重复低效建设。在此基础上，2025年聚焦党委、政府重点工作，按照不同领域设置大专项，对专项支持项目按照轻重缓急排序，结合绩效等因素竞争性分配资金，推进跨部门跨行业专项资金统筹，逐步实现预算分配权的集中统一。

（一）政府预算统筹方面。为增强财政资源统筹能力，部分地区将政府性基金预算、国有资本经营预算调入一般公共预算，不断加大“四本预算”统筹力度，但由于尚未建立全国统一的调入比例标准，地方在财力波动加剧、绩效评估机制尚不健全的背景下，对调入规模的把握存在现实困难。此外，根据政策规定，转列至一般公共预算的大部分政府性基金仍须优先用于原定公共事业领域，由于中央未统一明确调入后资金的使用优先级与统筹权限，地方财政在缺乏项目匹配能力与跨部门协调机制的背景下，难以实现真正意义上的统筹整合；政府性基金预算调入一般公共预算渠道单一，往往作用于次年预算，影响时效性。

（二）部门预算统筹方面。由于来源复杂、难以预计，事业单位经营收入、来自上级部门的直接拨款等非财政拨款收入未全额纳入部门预算；财政部门缺乏有效的监控手段，事业单位安排预算时，往往优先申请财政拨款资金，不足时才使用非财政拨款资金安排预算，存在随用随编现象；清理盘活非财政拨款资金，主要依靠审计部门审查，部门主动交回积极性不高；统筹力度过高还可能会影响事业单位创收积极性，反过来降低财政可统筹力度。

（三）“三资”统筹方面。国有资源统筹存在制度不够健全、部门利益固化等问题。如政府数据资源权益归属缺少明确规定；部分部门对统筹分配其所掌握的财政资源存在抵触心理；信息不共享导致没有部门能够全面掌握财政资源有关情况，无法进行有效的统筹规划和配置。国有资产、资金清查盘活存在工作机制不健全、清查范围没有全覆盖、政策口径不统一、信息化手段落后等问题。

（四）统一预算分配权方面。由于缺乏相关规章制度，财政部门、资金管理部门职责分工不明确；缺乏约束机制，难以完全杜绝“二次分配”现象等，一定程度上肢解了预算分配权。

（一）强化统筹力度，在“四本预算”上做文章。在确保一般公共预算主导地位基础上，稳步扩大政府性基金预算转列一般公共预算的规模和范围，取消转列后收入专项用途。加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，提高国有企业利润上缴比例，更好体现国有资本收益全民共享的属性。在精算平衡基础上，探索社会保险基金预算在更广阔范围内的余缺调剂机制，统筹考虑社保政策与财政负担的平衡。探索研究将专户管理资金、单位资金等纳入政府预算范畴。

（二）加强顶层设计，在制度建设上下功夫。适时修订预算法及预算法实施条例，将加强财政资源和预算统筹、统一预算分配权等要求入法，夯实政策基础。探索政府数据资源等财政资源管理、统筹的法律依据与实施路径。

（三）编制中期规划，在跨年平衡上找方法。建立跨年度预算平衡机制，将中期财政规划从“预测性文件”升级为“约束性框架”，年度预算必须在中期财政规划的收支总额和结构框架内编制，根据经济形势和政策变化每年调整更新，确保规划与时俱进，切实指导年度预算。加强预算稳定调节基金和财政存量资金的统筹使用，将其作为平衡跨年度预算、保障突发应急支出的“蓄水池”。

（四）强化绩效管理，在全过程管理上做功课。加大绩效管理结果运用力度，将绩效管理结果作为预算安排、政策完善、管理改进的重要依据。加快实施成本预算绩效管理，推进行政运行、公共服务、政府投资等重点领域成本预算绩效管理。强化成本效益分析结果应用，推动成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准协调统一。