风险直接影响财政运行稳定性，一旦集聚传导，将冲击财政可持续发展。本文以安徽为例，聚焦基层“三保”、地方政府债务以及社保基金三个维度，开展潜在风险分析研究，通过横纵向对比和定性定量分析，厘清现状、研判形势、深挖问题、剖析原因，针对性提出对策举措。

（一）基层“三保”保障总体有余但结构承压。总体看，2024年，全省各市县“三保”可用财力均大于预算支出，保障有余，但实际执行中，极个别县区保障倍数（“三保”可用财力/“三保”支出预算）偏低，在收入减收、支出挤占等情况下，易出现流动性缺口。分级次看，主要风险和压力在县级，其平均保障倍数低于市级；同时各县间分化较大，保障倍数最大差近5倍。分类别看，市、县两级“三保”压力侧重不同，市级重点保基本民生（占比52.9%），县级重点保工资（占比49.1%）。

（二）地方政府债务风险总体可控但隐患积聚。截至2024年底，全省全口径负债率显著低于全国平均水平、债务率居全国中等水平，但存在一些潜在问题。

一是债务增速过快。过去五年，全省全口径债务年均增速远超一般公共预算和政府性基金收入增速，两者增速差额持续扩大。

二是债务结构不合理。地方债务构成中，平台公司债务占比超过一半，法定债务中专项债占比超过七成。

三是债务区域分化。债务风险等级橙、红色市县中，皖北地区（淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南六市及霍邱、明光、定远、凤阳四县）占比偏高，高出其行政区域市县数量占比17.3个百分点。

四是未来偿债承压。2025—2028年，全省年均需“真金白银”（不含到期再融资部分）兑付法定债务还本付息总额，较过去四年平均水平增长4%。

五是债务稳健性下降。选取显性负债率等6项指标（见上表），构建债务稳健指数分析模型，采用极差标准化方法，测算安徽省与长三角、中部地区其他省份的债务稳健指数。从分析结果看，近五年，安徽省与其他省份情况相似，债务风险和压力正在较快积聚。

（三）社保基金运行总体稳健但个别险种基金缺口隐现。总体看，全省社保基金收支稳定可控。滚存结余持续积累，过去五年全省社保基金滚存结余年均增长11.7%，增速在长三角及中部省份均居前列。但2019年以来全省工伤保险基金连续六年单年度收不抵支，部分地市失业保险、居民医保等陆续出现当期赤字。

（一）基层“三保”方面。全省基层“三保”理论测算保障充足，但受全口径财政收入未达预期、刚性支出叠加等影响，在实践中处于弱平衡状态。

一是基层可用财力“缩水”。2024年，全省土地出让收入较峰值年份下降近一半，一般公共预算收入增幅仅为近五年均值一半，非税收入虽然同比增长6.5%，但增长不可持续，部分收入难以作为可用财力进行统筹使用。

二是隐性刚性支出只增不减。部分市县自行提高“三保”标准，加大支出压力。编外人员增支压力凸显，叠加债务偿还、政策配套等支出，“三保”压力持续增大。

三是支出挤占现象普遍。由于一些部门单位对专项资金支出以考核等方式调度，导致基层在保“三保”和其他刚性支出上顾此失彼，个别地方“三保”落实存在“打折扣”现象。

（二）政府债务方面。在国家一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务背景下，全省政府债务风险总体可控，但受财政收入增速放缓、隐性债务化解硬性要求及融资收紧影响，基层面临短期偿债流动性压力与长期融资模式转型挑战。

一是土地出让收入锐减制约化债。近几年土地出让收入较峰值年份下降明显，导致政府综合财力大幅缩水，叠加大规模发行政府债券置换隐性债务，推升政府法定债务率及风险等级。

二是平台公司债务风险突出。平台公司隐性债务占比较高，且经营性债务规模不可忽视。同时，平台公司、地方政府与房地产市场深度绑定，导致城投债风险、房地产风险和中小金融机构风险深度交织，易形成系统性风险隐患。

三是金融支持化债与从严监管不协同。一方面，国家层面虽然明确了金融支持化债政策框架，但安徽省作为非重点省份政策适用受限，导致金融机构对具体实施持审慎态度。另一方面，“堵后门”节奏明显快于“开前门”，在存量债务偿债来源尚未有效落实的情况下，对平台公司新增融资从严管控，监管趋严客观上造成平台公司融资渠道收窄，导致平台公司陷入化债无钱、融资无门的两难境地。

（三）社保基金运行方面。从中长期运行看，随着人口老龄化加速，社保基金支出压力不断加大，将在一定程度上对财政收支平衡产生冲击。

一是财政社保筹资责任较重。企业职工基本养老保险方面，规定养老金超过计发月数后，由财政兜底发放，人均寿命延长将导致财政负担不断加重。粗略估计10年后，安徽省每年需净增加财政补助约252亿元。

二是待遇持续提高额外增加财政负担。2024年全省11个市基本医保住院费支付比例超过80%（国家要求75%）。个别险种待遇标准过高，如九级伤残一次性就业补助是江苏的3倍。极个别地区出现医保诈骗等违法违规支出乱象。

三是收支平衡依赖财政补贴。2016—2024年，全省社保基金财政补贴收入年均增速高于同期一般公共预算收入3.4个百分点。未来，随着社保待遇提升、享受人数增加、抚养比下降，财政补贴将持续增长，在财政收入增速放缓形势下，将对市县社保基金收支可持续性造成影响。

（一）综合施策兜牢基层“三保”底线。坚持短期应急与长效机制结合，压实各方责任，加强监测监控，多措并举切实兜牢“三保”底线。

一是压紧压实主体责任。健全落实“县级为主、市级帮扶（兜底）、省级兜底”分级责任体系，将“三保”纳入省政府目标管理绩效考核。推动市县优先使用稳定可靠的经常性财力保障“三保”，严格预算执行，健全风险应急处置机制。压实市级对所辖县区责任，对压力较大县区启动市级提级管理。建立职能部门与财政横向协同机制，各职能部门切实履行对本领域“三保”政策落实的主要责任，形成工作合力。

二是持续加强动态监测。规范市县“三保”预算编制，严格按财政部标准据实测算财力支出，纠正擅自提标扩面行为。构建覆盖“三保”全过程的信息化、智能化监测体系，重点监控支出进度、库款余额等指标，动态预警风险。省级对库款紧张市县，在省级可调控范围内通过调度资金予以支持。

三是多措并举增强市县财力。着力清理规范省级专项转移支付，提高财力性转移支付比重。优化省对市县补助分配办法，重点倾斜“三保”压力大地区。加快落实相关新增债务限额置换隐性债务工作，更好腾出资金保障“三保”。指导市县强化自我挖潜，依法从严治税，盘活国有资产资源。

（二）防治并举妥善化解政府债务风险。把握处理好稳增长和防风险、开前门和堵后门、短目标和长发展、压责任和聚合力四对关系。聚力化存量、优增量、建机制，加快平台转型，筑牢债务风险“防火墙”。

一是有序化解存量债务。落实落细一揽子化债方案，压紧市县主体责任，确保隐性债务按期清零。探索建立地方政府主动偿债激励机制，分配新增专项债限额时对主动偿债比高的地区适当予以倾斜，降低地方政府对再融资专项债过度依赖。统筹整合财政资金、国企盈余、社会资本探索设立省级平准基金，支持到期债务“过桥”。统筹盘活政府持有股权、经营性资产权益等资源偿债。探索划转部分流动性较好的国有资产权益化债。完善省级金融支持化债协调机制，联合金融管理部门推进贷款、债券及非标债务展期置换，压降高息债务成本，推动金融支持化债政策落地见效。

二是加强监测严控增量债务。加强全口径地方政府债务监测，源头约束政府及企业融资举债。落实平台公司经营性债务本息月报制度，强化穿透式监管。对退出融资平台名单企业实施一年以上跟踪观察期。健全财政、纪检监察、审计、金融监管四方联防联控机制，实现风险识别、预警及处置联动。优化专项债项目储备与“借用管还”全周期管理。更加注重平衡专项债项目收益与区域偿债能力，加快建立偿债备付金制度，坚决杜绝不计成本、不讲效益的发债行为。

三是加快推动平台公司市场化改革转型。剥离平台公司政府融资功能，2026年底前完成清零，保障平台独立运作自主权，严禁隐性担保及违规土地注资等。分类化解平台公司存量债务，隐性债务通过置换额度、财政偿还、资产盘活处置，置换额度分配与转型退出挂钩；经营性债务通过融资创新、资产优化、引入战略投资提升造血能力。分类推进平台公司转型，依法清理注销“空壳类”平台公司，兼并重组同质同域平台公司，支持“市场类”平台公司注入优质资产转型为公益类国企、国有资本运营公司或商业实体。

四是全面优化债务结构。优化债务发行级次，适当提高省级在区域性重大基建投资方面债务的比例。优化债务区域配置，短期向债务重、财政弱市县倾斜置换额度；长期建立正向激励机制，依据风险、财力、管理效能及项目收益分配，增强专项债与地方财力的匹配度。

五是建立健全长效机制。从严管控政府投资行为，高风险地区新上项目实行财政承受能力“一票否决”，重大政策出台前实施财政风险评估。优化债务监管考核，严格落实地方政府举债终身问责制、债务问题倒查机制；提高债务考核权重，增设债务与GDP增速、固定资产投资挂钩考核指标。细化平台公司监管，探索经营性债务总量与融资成本“双管控”，以市县为单位，明确平台公司债务总量控制年度目标和新增融资成本上限。

（三）着眼长远防范社保基金运行风险。聚焦防范短期收不抵支风险及中长期老龄化增支风险，加强精算分析、完善筹资机制、健全制度体系，确保财政可持续下社保基金良性运转。

一是强化基金精算平衡。基于人口结构、劳动力流动等变量建立大数据精算模型，定期分析社保基金平衡能力，科学设定各险种待遇缴费水平，助推社保基金运行中长期平衡。以精准测算为支撑建立社保基金与财政风险隔离机制，加强社保基金中期收支规划；强化基金风险预警和处置能力，制定基金缺口应急处置预案，防范社保基金短收风险向财政领域转移传导。

二是构建稳定可持续基金筹资机制。扎实做好社保费征缴基础工作，依法足额征收。健全医保筹资机制，研究将居民医保缴费与居民收入水平挂钩，审慎出台降低职工医保费率政策，实现筹资稳步增长。优化社保基金委托投资运营，推进基金保值增值。探索划转省属国有资本充实社保基金。

三是有效规范社保待遇支出管理。统筹考虑经济发展形势、财政可承受能力，聚焦提升社保基金长期可持续能力，优化社保待遇调整机制。推动相关职能部门加强医保政策统筹设计，合理制定并落实医疗费用增速目标。强化财政、医保数据共享与比对，严控不合规支出。加强基金绩效管理，优化指标评价、运用体系，堵塞支出漏洞。

四是突出重点健全养老保险制度体系。落实好渐进式延迟退休改革，提高最低缴费年限，逐步改善制度抚养比。以计发月数与预期寿命相匹配为目标，完善养老保险参数动态调整机制。优化养老保险待遇调整办法，系统设计调标启动条件、幅度及各类群体间待遇平衡衔接等，增强基金自我调节能力。逐步提高居民基础养老金，激励早缴、多缴、长缴个人养老金。大力推进企业年金等补充养老保险发展，完善多层次、多支柱养老保险体系，强化各主体间责任配置。

（本文为安徽财政可持续系列研究课题 课题组组长：安徽省财政厅党组书记、厅长 谷剑锋；成员：张行宇 牛阵 张扬）