《中国财政》：德清是在什么背景下开始零基预算改革的？谋划推进改革的总体思路是什么？从哪方面破题？

沈忠：区县一级作为落地转化上级政策、项目的基层载体，直接承担了教育、医疗、养老等公共服务，然而在当前经济形势下，地方财政收入减少，支出固化、资金资源配置不够优化、财政保障压力大等问题突出。在此背景下，零基预算改革恰好为我们提供了一个全新的思路，它要求打破传统预算管理模式中“基数+增长”的惯性思维，重新审视每一项支出的必要性、可行性、合理性、经济性和绩效性，这一理念与我们地方财政管理的实际需求高度契合，因此我们选择在这一背景下积极推进改革。

德清谋划推进改革的总体思路可以概括为：运用绩效的理念和方法，以优化资源配置为目标，以绩效目标指标体系建设为引领，以厘清财政支出边界与开展成本效益分析为基础方法论，打破基数依赖和支出固化格局，打造“项目分类标准化、预算支出标准化、资金分配竞争化”的零基预算改革模式。具体来说就是把项目拆分至最小“颗粒度”，剔除不合理、非必要支出，划清财政支出边界，构建规范统一的项目标准化分类体系。同时，坚持以绩效为导向，强化目标引领，科学设置绩效目标和指标体系，明确每一项财政支出的预期效果和衡量标准，并深入分析各类项目的业务流程和成本构成，科学核定财政支出标准，确保财政投入更加科学、合理、优化。此外，我们还引入了资金竞争性分配机制，将财政资金分配与绩效目标、成本效益等挂钩，通过竞争性的方式，选择最优的政策和项目给予支持。这种方式不仅提高了资金分配的公平性和透明度，也激发了各部门和单位的内生动力，提升财政资金使用效益。

《中国财政》：支出标准体系建设是零基预算改革很重要的部分，德清项目分类标准化体系建设卓有成效，请介绍一下这方面的做法和经验。

沈忠：支出标准体系建设是零基预算改革的重要部分，规范统一的项目标准化分类是支出标准体系建设的重要前提。以往预算管理中存在部门项目集中度不够，同一类事项的内容散落在不同的项目中，不能全面反映项目涵盖内容等问题。针对这一问题我们进行了项目分类标准化体系建设，通过项目拆分剔除不合理、非必要支出，打破传统的“基数依赖”和“支出固化”格局，并将分散的相关支出整合归集到“一类事”项目中，为支出标准建设奠定基础。同时重构预算项目库，从源头解决政策、项目交叉重复、碎片化等问题，提高财政资金的使用效率和精准度。

一是拆分细化支出明细，提升预算透明度。以“最小颗粒度”为目标，对项目支出进行拆分细化，确保每一笔资金的使用内容、单价、数量等信息清晰可辨。这一过程不仅直观反映了项目的具体实施内容，还发现了一些与过紧日子要求不符的问题。通过拆分，剔除不合理支出约4000万元，其中不符合过紧日子要求支出超1200万元。

二是统筹整合同类支出，强化资金协同管理。将支出内容相同或相近的支出明细进行归并管理，实现部门事项资金的统筹使用。例如，原先城市环卫作业支出中的人员工资、保洁车辆运营、水电费、专用材料费等支出分散在4个预算项目中，通过“一类事”归集管理，将这些支出整合为“城市环卫作业”事项，进行统一测算，提高了资金完整度和使用效率。在预算部门之间，对具有相同性质的支出事项，如外宣、会议培训、信息化等进行全县统筹管理，避免同类支出的管理碎片化。2025年通过“一类事”支出事项的统筹管理，预算申请金额从3.6亿元缩减至1亿元，核减预算2.6亿元。

三是重构三级分类体系，提升预算管理规范化水平。在做好项目拆分和统筹的基础上，结合行业领域特征、部门履职要求以及政府收支分类科目，重构预算项目库，并设置“三级分类”体系。一级项目匹配部门行业领域，结合政府收支功能分类进行设置，为财政运行综合分析提供支撑；二级项目匹配部门职能，结合部门三定方案进行设置，为部门整体绩效管理提供基准；三级项目匹配核心业务工作，结合履职活动事项进行设置，为项目和预算管理服务。三级项目由若干支出明细组成，归集该类支出项目所有支出内容。通过这一改革，2025年全县三级预算项目数量从2024年的2128个整合至1167个，压减比例达45%，有效解决了政策、项目杂糅和碎片化的问题。

为解决预算与绩效“两张皮”问题，节约投入成本，我们结合成本效益分析，建立了与绩效目标相匹配的预算支出标准化体系，提高了预算编制精准度。主要从以下三个方面开展：

一是明确服务标准，强化绩效导向。从规范项目绩效目标设置入手，按照“效益—产出—成本”的逻辑顺序，优化了绩效目标的申报流程，建立了更加科学的申报体系。在设定绩效目标时，结合党委政府的施政目标、部门职责、群众需求以及财力状况等因素，优先确定项目应达到的效益指标，并尽可能实现量化。在此基础上，根据效益目标设定产出指标，包括数量、质量、时效等具体要求，以此明确项目的服务标准。

二是科学核定成本标准，优化资源配置。全面梳理业务管理流程，结合业务流程的实际运行情况，分析现有业务管理中影响成本控制和效益发挥的主要问题，精简工作流程或环节，优化工作内容和方式。按照具体支出核算成本内容，包括人工、材料等直接成本和管理费用、折旧等间接成本，再结合作业成本法等分析方法，确定每项成本内容的合理费用。这一过程既确保了成本核算的科学性，也为支出标准的制定奠定了基础。

三是测定财政支出标准，实现精准预算管理。根据已经明确的人工、材料、管理费用等分项成本，核算出总的投入成本，再结合划分好的作业等级或档次，测算出各等级或档次的单位成本即财政支出标准，最终按照“支出标准×工作量”的形式，加权测算出财政需保障的预算金额。这一方法有效提升了预算管理的精准性和可操作性。

截至目前，已完成物业费、大型活动、会议、培训、课题等16项共性支出标准，以及污泥处理、农村生活污水处置、公交运营、环卫保洁等16项个性支出标准建设，节约资金1.2亿元，资金节约率超过30%。我们还建立了包含2大类的县级支出标准目录，进一步厘清了财政支出边界，构建起与绩效目标高度契合的预算支出标准体系框架。

《中国财政》：在支出安排上，德清实行分级保障，请介绍下这方面的做法和经验。

沈忠：在原有“基数+增长”模式下，一些部门“护盘子”、“守基数”意识强烈，一定程度上固化了支出结构，不仅影响了财政资金有效配置，也限制了财政对党委政府重点工作的支撑保障能力。为此，我们在支出安排上创新构建了项目四级保障体系，主要是通过优化项目属性标签和分层分级保障两项举措，合理划分出三张清单，即保障清单、竞争性清单、负面清单。

首先是在项目标准化分类基础上，根据项目立项依据、支出方向、管理要素等内容构建了多维标签矩阵，对预算项目及其支出明细实施标签化管理，为开展预算项目分级保障、竞争遴选提供支撑。比如根据保障优先序，设置了“三保”、类“三保”、还本付息、民生实事等10个标签，根据需求层次高低，设置刚需、基础、一般、提升4个标签，作为评估项目预算资金安排急迫性的重要考虑。

在优化项目属性标签基础上，基于底层数据算法，结合标签矩阵中保障优先序属性和需求层次属性的标签组合，实现了支出事项的自动精准匹配和分层分级管理。其中， “三保”、类“三保”、还本付息，以及涉及公共安全和社会稳定的刚需事项支出纳入第一级保障；法律法规或各级党委政府文件明确要求必须开展的事项支出纳入第二级保障；与部门基本履职相关且有财政支出依据的应当开展的事项支出纳入第三级保障；上级条线或部门自主安排的提升、改善类事项支出纳入第四级保障。第一、第二级保障事项直接列入保障清单予以全额保障，第三、第四级保障事项列入竞争性清单实行竞争性分配，对于不符合当前政策导向、效益低下或重复建设等事项直接列入负面清单不予安排预算。通过分级保障制度的实施，德清县精准划分出“三保”、大事要事等刚需及急迫性项目440个，可暂缓实施项目622个，不予实施项目105个，有效区分了轻重缓急，确保了资金的精准配置和高效使用。

《中国财政》：“全额保障”项目把“先排支出，再算绩效”改为“先定绩效，根据绩效排支出”，请介绍下这方面的做法和效果。

沈忠：“全额保障”项目是财政支出中需要优先保障的重点事项，直接关系到民生稳定和社会发展大局。过去传统的管理模式是“先排支出，再算绩效”，即先安排资金，再进行绩效评价，容易导致资金分配的随意性，难以实现精准管理和高效使用。针对这一问题，德清县结合零基预算改革，在预算编制阶段，按照“效益—产出—成本”的顺序，优化绩效目标申报流程，合理确定项目量化的效益指标、产出指标及成本指标，并且要求细化预算测算明细，明确每个项目支出明细均需以“单价×数量”形式申报，将测算明细中的单价、数量指标与绩效指标中相应的量化指标比对，审核申报预算是否与预期效益水平对应的产出数量指标和成本单价指标相匹配，真正做到以绩效为导向的预算安排。对于绩效目标不明确、量化程度低或预期效益不明显的项目削减或取消安排预算，切实解决绩效目标与预算安排“两张皮”问题。

在预算审核阶段，建立了以绩效为导向的预算审核机制。在审核“全额保障”项目时，重点评估项目的绩效目标是否清晰，单价、数量是否合理，实施计划是否可行等，剔除片面追高、非必要委外、绩效性差等不合理支出，只有通过审核的项目才能纳入预算安排。这种方式不仅提升了预算编制的科学性，也避免了资金的盲目投入。

《中国财政》：回顾改革的过程，您认为推进零基预算改革落地见效的关键是什么？有哪些心得体会？

沈忠：一是县委县政府高度重视，为改革提供了政治保障。零基预算改革是一项涉及多部门、多领域的系统性工程，改革初期，以县政府名义出台改革实施方案，明确了改革的目标和路径，为后续工作奠定了坚实的政治基础；定期召开改革推进会，调度改革进展，协调解决难点问题，确保了改革措施层层落实、有序推进。这种“高位推动”的模式，是确保改革顺利推进的重要前提。

二是理念革新和常态化机制的建立，为改革提供了思想基础和制度保障。零基预算改革本质上是一场思想观念的变革，其成功不仅依赖于技术手段的改进，更需要打破传统的预算管理思维，以往预算安排都是按照“投入—产出—效益”的逻辑顺序，而零基预算改革的重要变化是引导部门树立“以绩效为导向”的新理念，预算安排逻辑顺序调整为“效益—产出—成本”，真正做到以绩效为导向的预算安排，改变原本绩效目标申报“重成本、轻效益”的现象。在改革过程中，我们深刻体会到，只有通过正确的理念引导和制度创新，建立常态化的改革机制，将改革措施制度化、规范化，才能实现改革目标，确保改革成果巩固。

三是专业知识的支撑，为改革提供了理论指导和技术支持。零基预算改革不仅需要政策层面的顶层设计，还需要专业化的技术支撑，比如在推进成本效益分析环节，需要了解各个项目的具体业务管理流程和行业管理数据规则，从而发现目前存在的管理短板，进而通过优化业务流程，达到降本增效。德清县在改革过程中充分借助各部门、各领域专业人才的力量，在政策设计、预算编制、预算评审等环节提供了理论指导和实践建议，避免了改革过程中可能出现的“弯路”。

《中国财政》：下一步继续深入推进零基预算改革，有何谋划？

沈忠：一是全面构建支出标准体系。重点推进支出标准体系的全面覆盖，从“保运转”的经常性项目逐步扩展至“保民生”和“专项支出”项目，推动预算编制从“控盘子”向“控标准”转变。在体系建设过程中，将充分考虑流程再造、资源整合、技术进步等节支因素，确保支出标准的科学性和实用性。同时，财政局将结合经济社会发展、物价变动、财力变化等因素，定期对已形成的财政支出标准进行动态调整，确保标准与时俱进，更好地服务于预算管理。

二是完善竞争性排序体系。着力完善竞争性排序体系，重点对第三级、第四级保障支出的优先序打分指标进行优化设计。在排序过程中，将引入人大、政协及行业专家等多方力量，共同参与竞争性遴选，合理分配排序权重，形成定量分析与定性评估相结合的科学评价机制。通过多方协同，推动竞争性排序更加公平、透明，实现财政资金的精准配置。

三是建立成本效益分析与重点绩效评价融合模式。探索在重点绩效评价中嵌入成本效益分析，构建“评功能、定目标、核成本、评绩效、找基线、出标准、促管理”的绩效评价新路径。通过这一模式，实现“评价一个项目，规范一类管理，形成一类标准”，进一步提升绩效评价的深度和广度。同时，将强化评价结果的应用，推动重点绩效评价与预算安排、政策调整的有机结合，切实提升绩效评价成效，助力零基预算改革形成闭环。

四是强化数字财政赋能。加快推进数字技术在预算管理中的深度应用，完善预算管理一体化系统功能，实现预算编制、执行、监督等环节的全流程数字化赋能。同时，加快大数据、人工智能等技术的开发利用，推动零基预算数据综合服务平台建设，或加强与一体化系统数据的对接，充分利用前期沉淀的数字资产，构建服务于零基预算改革的绩效目标标准体系和支出标准体系。通过技术手段的创新应用，提高预算安排的精准性和透明度，为全面深化零基预算改革提供有力的技术支撑。