2021年，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确要求 “积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”，党的二十届三中全会进一步作出深化零基预算改革的战略部署。宜昌财政主动对标中央改革要求，于2022 年全面启动改革。在湖北建设中部地区崛起重要战略支点的进程中，省委省政府赋予宜昌打造汉襄宜“金三角”重要支撑、长江大保护重要展示窗口、中部地区高质量发展重要引擎“三个重要”的新使命。宜昌财政通过深化零基预算改革，创新财政资金配置机制，精准对接战略目标，为区域发展提供了坚实财力保障，助力宜昌在长江经济带中发挥更大效能。近日，《中国财政》记者就零基预算改革中的热点难点问题，专访了湖北省宜昌市财政局党组书记、局长彭华。

《中国财政》：贵局在推进零基预算改革的过程中，面临哪些方面的难题和阻碍？这些难题又是如何解决的？ 

彭华：推进零基预算改革过程中，我们主要面临四个方面的困难：

一是制度供给与改革需求不匹配。零基预算作为创新性财政改革，现有制度供给尚不足以支撑改革需求。例如在支出标准体系建设上，现有标准无法适用不同行业、不同领域的支出需求，支出标准与预算管理一体化系统的深度应用还不成熟。在全流程收支管控上，预算编制、执行、绩效评价、监督问责等环节，还缺乏系统性的制度规范，将零基预算的改革理念与具体工作深度融合，影响改革推进的规范性和统一性。

二是项目评审体系面临量质双重考验。目前市级预算项目评审工作呈现“时间压缩、规模扩容、专业复合”的特征。以2025 年预算编制为例，市级需完成 1920 个项目的预算评审，其中 140 个新增项目约 6 亿元资金需要聘请专家重点会审，因为项目类型多样、涉及领域广泛，对评审专家和评审指标科学性、专业性的需求十分高；同时部分新增项目缺乏历史数据和成熟案例参考，为准确评估项目预算需求和预期效益，确保预算资源配置的科学性带来了巨大挑战。

三是数据管理能力制约改革纵深推进。当前基础数据管理能力与零基预算改革要求存在三点适配性矛盾：标准统一难。各部门职能、行业特点、工作环境、人员数量等差异导致数据采集口径难以统一，影响测算模型普适性。数据管理基础弱。部分单位数据专业管理能力不足，数据完整性、规范性亟待提升。理解分歧多。各单位对相关数据的概念理解存在分歧，导致填报数据质量参差不齐，削弱了数据作为改革决策依据的可靠性。

四是传统预算惯性形成转型阻力。长期基数预算模式下，部分单位存在路径依赖与利益固化倾向，对科学谋划项目、严格项目评审、落实绩效管理、支出标准建设等改革持观望态度。同时，各单位对于零基预算理念理解不深，部门间协同机制不健全，制约了改革效能释放。

为了解决以上问题，让零基预算改革落地见效，我们主要采取了以下解决措施，破除传统预算管理惯性思维，全链条重塑财政资源的分配方式。

强化制度供给，构建改革制度框架。一是分类筑基，夯实标准管理规范。出台《宜昌市级项目预算支出标准使用管理规范》，从人员、公用、项目三大维度厘清支出边界，杜绝重复申报、混合列支问题；细化标尺，统一科目使用规范。制定《宜昌市级商品和服务支出科目使用规范》，细化不同场景的科目使用规范，统一执行标尺；三是体系搭建，完善政策支撑架构。构建包含制度总纲、建设规范、行业标准在内的六大制度体系，形成覆盖市、县两级的政策工具箱；四是靶向攻坚，强化重点领域建设。聚焦党政重大战略、审计监督重点领域，优先制定关键项目支出标准，强化制度引领效能。

创新评审机制，提升资源配置质效。一是整合评审资源。邀请人大代表、政协委员、高校专家、第三方专业机构参与评审，整合专业资源提升评审结果公信力。二是细化评审指标。针对不同类型项目，差异化制定项目评审标准和规范。三是健全结果反馈机制。推动项目申报单位针对性优化项目方案，提高项目谋划质量。四是推进财政评审信息化。推动将评审所需要素全面嵌入一体化系统，实现项目申报、评审、审核全流程智能校验。

多维协同合作，优化改革运行机制。一是建立财政部门内部科室共建机制。明确各科室在零基预算改革中的职责分工，对口衔接预算单位，及时解决改革工作中出现的问题。二是搭建预算单位基础信息共享平台。依托一体化系统，实现对工资、编制等核心数据的实时互通、交叉核验。三是建立多渠道意见采集机制。积极听取预算单位、高校专家、市场主体对于相关支出标准、政策规范的意见建议，确保改革举措贴合实际。

深化理念传导，凝聚改革共识合力。一是多维度开展政策宣传。通过专题培训、案例汇编等形式，广泛宣传零基预算改革的成功案例和显著效果，以改革成效破除思想阻碍。二是精准化实现服务赋能。编制《宜昌市市直单位预算管理工作实务指引》，针对高频问题提供标准化解决方案，在服务中深化改革认同。三是建立改革激励和约束机制。将零基预算推进成效纳入部门绩效管理，并在指标设置中，兼顾正向激励引导与刚性约束。

《中国财政》：零基预算的一项显著改革是 “先谋事后排钱”，请介绍贵局在加强项目储备和建立“集中财力办大事” 机制方面，有哪些经验做法？

彭华：宜昌市财政局坚持以零基预算改革为牵引，通过“全链条审核、全周期管理、全要素统筹”来提升项目储备质量，集中有限财力办大事。

一是筑牢项目储备“压舱石”。严把项目入库关口，推动部门严格开展可行性论证、制定具体实施计划、部门内部评审、职能部门审批等各项前期工作。对车辆购置、基建工程等重点项目实施专项审批，确保项目从源头具备科学性和可行性。坚持项目库动态管理，及时淘汰低效、重复项目，实现项目储备库“有进有出、优胜劣汰”。

二是立起预算编制“硬规矩”。坚持以绩效为导向、标准为依据、评审为支撑，项目申报必须提供科学合理的支出标准和绩效目标。所有项目必须开展财政预算评审，新增重点项目组织各类专家集中会审；政府投资项目必须经过预算事前绩效评估和财政预算评审后才能由储备库转入实施库。将评审结果作为预算安排的重要依据，真正实现“花钱必问效”。

三是打好资金统筹“组合拳”。加大项目统筹整合力度，对支持同一战略、同一领域、同一行业的项目支出，加强统筹、协同实施，避免重复及碎片化编制。完善项目分年度预算安排机制，根据实际支出需求确定分年度支出计划，结合绩效评价结果合理优化支出结构，对优质重点项目倾斜，确保财政资源向党委政府中心工作精准集聚。

四是把准预算分配“方向盘”。坚持“有保有压、突出重点”的资金分配原则。优先将重大项目和“三保”支出等按既定政策据实保障项目纳入预算，坚决取消执行到期、低效无效项目。汇编《宜昌市重大财政支出项目政策概要》，对政策明确、标准科学的项目简化入库流程，实现资金“精准滴灌”与“高效直达” 。

《中国财政》：项目支出标准体系建设是零基预算改革很重要的部分，请问贵局在这方面做了哪些基础性工作？有哪些经验做法？

彭华：宜昌市财政局在2022年正式启动预算支出标准体系建设工作，主要从数据收集分析、制度规范、调研等方面开展基础工作。

一是前瞻布局，构建顶层制度框架。聚焦中央财政预算改革要求，前瞻性布局、科学化谋划，从整体框架、项目结构、标准库管理、具体标准等方面制定一系列制度规范，覆盖人员、公用、项目支出，形成了较为完备的制度体系和管理框架，为预算单位全面应用支出标准和县市区财政部门推进支出标准体系建设提供制度规范。

二是分类筑基，重塑项目管理架构。结合预算管理一体化规范和市级预算管理实际，对所有预算项目进行全面梳理，厘清人员、公用、项目间的开支边界，按照项目功能、对象、性质等要素划分项目为36大类、84小类，明确项目类别与支出科目、开支范围、资金性质等要素的对应关系，为差异化制定支出标准奠定基础。

三是靶向攻坚，激发标准改革效能。推行“人员经费法定保障、公用经费分档核定、项目经费重点推进”的支出标准分类建设模式。人员经费依托预算管理一体化系统实现按法定标准自动测算、足额保障。财政拨款公用经费已完成19个支出科目，分单位、分档位的标准制定和标准化编制。项目支出标准建设以重点领域标准攻坚为主，例如印刷费、规划修编、宣传片制作等项目支出标准已落地见效，规划修编类项目成本下降56.8%，普通宣传片拍摄成本下降86%。同时建立动态支出标准库，动态汇集市级各类项目支出标准，实现“数据同源、标准共享”。

四是数据驱动，夯实科学决策根基。采取问卷采集和实地调研结合的方式，收集整理支出标准设置所需的各类数据要素，并对数据进行深入分析，挖掘数据背后的规律和影响因素，确保标准设定的科学性和准确性。例如采集单位车辆数量、出勤次数、行驶里程、车辆年限等参数用于车辆运行维护费支出标准研究；结合单位办公区域面积和公共区域面积，用于物业管理费标准设定等，实现“一单位一标准”的精细化管理。

五是多方协同，提升标准适配精度。建立“数据分析+政策应用+多方论证”的标准共建机制。例如针对规划修编、印刷服务等重点领域，主动了解行业规定、要素价格、市场波动等信息；组织预算单位、市场主体开展联合探讨，收集标准建议。通过大量数据验证和意见采集，确保支出标准设置既符合政策要求，又贴近市场实际。

通过标准体系建设，宜昌市财政预算编制的科学性、精准性显著提升，初步形成“以标准定预算、以预算控支出”的良性循环，为零基预算改革向纵深推进提供了标准依据。

《中国财政》：在预算管理一体化系统建设中，零基预算改革如何嵌入，并对预算管理产生影响？

彭华：在推进预算管理一体化系统建设进程中，宜昌市财政局始终坚持以零基预算改革为核心驱动，通过构建“三库联动、全程管控”的管理体系，将改革理念深度嵌入系统全流程，实现财政管理质效的全面跃升。

筑牢基础信息库根基，锻造科学管理“强引擎”。基础信息管理是零基预算改革的数据基础。我们将市级预算单位在职人员、离退休人员、遗属及编外聘用人员信息全部录入基础信息库，构建起覆盖全员的动态数据库；打通与编制、人社等部门的数据壁垒，实现编制信息、工资信息的互联共享与交叉核验。依托基础信息库海量数据，我们深入开展数据分析挖掘工作，为支出标准建设、项目科学管理等改革工作提供坚实的数据支撑。

完善支出标准库规范，树立预算约束“硬标尺”。我们坚持制度建设和场景应用同频共振、深度融合。一方面，制定出台《宜昌市级预算支出标准库建设规范》，明确财政部门、行业主管部门的职责分工，规范标准立项、起草、审核、发布、更新等全流程管理，确保支出标准建设有章可循。另一方面，科学打造标准库应用场景，以项目分类管理为基础，将支出标准全面嵌入预算编制、审核、执行等环节，实现“无标准不立项、有标准必遵循”的刚性约束。

严格预算项目库管控，织密精细管理“防护网”。我们将项目库管理为预算管理的基础，在项目谋划环节，项目单位必须完成可行性论证、制定具体实施计划、部门内部评审、职能部门审批等各项前期工作，从源头上确保项目质量。在系统申报环节，我们依托系统“项目编报模板”功能，对市级项目实施分类管理，将项目类别与支出标准、支出科目、支出范围、绩效目标等要素严格对应。同时，强化预算评审的刚性约束，纳入项目储备库的所有项目全部开展预算评审，未通过评审的项目不得纳入下年度预算，切实把好项目“入库关”。

深化动态监控，激活高效管理“新动能”。零基预算改革与预算管理一体化系统的深度融合，能够有效提高预算执行的监控能力。通过一体化系统对项目预算执行情况进行实时、全程跟踪，当出现执行进度滞后、资金使用异常等问题时，预警机制能够及时定位问题、精准分析原因，并及时督促相关单位整改，防范于未然，有效避免了财政资金闲置沉淀和损失浪费，显著提升了财政资金使用效益。