党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确指出，健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，深化零基预算改革。2025年政府工作报告也提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。零基预算并非我国首创。发达国家零基预算理论探索最早追溯至19世纪末期。20世纪60年代初美国等发达国家开始零基预算实践探索。然而，政府零基预算改革难度极大，发达国家罕有成功案例。

20世纪60年代初，美国联邦农业部率先实行零基预算，由于缺乏成熟的理论基础和实操指引，并没有得到推广实施。70年代，美国德克萨斯仪器公司财务总监彼得·派尔（Peter A. Pyhrr）提出一套较为全面的零基预算理论与实操指引，并付诸实践。1973年，美国民主党人卡特当选佐治亚州州长后，借鉴德克萨斯仪器公司经验，在佐治亚州政府预算管理中推行零基预算改革。1976年卡特当选美国联邦总统，零基预算被引入美国联邦政府预算，并推广到美国其他州政府预算。但是，1980年共和党人里根当选总统，宣布不再实行零基预算，但保留了决策单元（Decision Unit）和排序（Ranking）核心环节。1992年民主党人克林顿就任总统，提出“以企业家精神重塑政府”为改革目标。1993年，由副总统戈尔开展“国家绩效评价”（NPR）工作，并最终促成美国国会通过《政府绩效与结果法案》（GPRA），新绩效预算开始成为西方发达国家主要预算模式。

在美国，不论企业还是政府部门推行的零基预算的基本特征是一致的，主要包括四个环节：确定决策单元（Decision Unit）、建立决策包（Decision Package）、决策包集（Decision Package Set）、排序（Ranking），其中排序是核心环节。

正如艾伦·希克等学者指出，所有的政府预算体系都应该达到三大基本目标：一是维护总体财政纪律；二是根据政策重点分配资源（预算资源优先性配置）；三是提高运营绩效。笔者认为，零基预算改革关键点是资源优先性配置，即预算项目“排序”是核心问题。

实际上，零基预算只是美国诸多不太成功的预算理性主义改革探索的一种尝试。通过对美国零基预算改革历程的回顾，结合企业推行零基预算的实践，笔者认为，美国零基预算改革面临的主要问题包括以下几个方面：一是在理念上，过于强调将经济效率理性作为政府预算分配标准，由此无法摆脱各利益主体基于本位主义的利益博弈属性，忽视其政治强制性和战略服从性属性，导致难以突破预算利益固化格局。二是在组织上，多党制政治制度下政党竞争与轮替造成政府执政理念不断变换，缺乏对国家和政府战略一致性的广泛认同，使得预算项目按照轻重缓急进行优先性排序难度很大，尤其是一些所谓的“法定支出”更难以调整。三是在实施上，由于缺乏项目的科学论证机制、长期积累的标准体系、专业人才的培养和高效的信息系统支持，导致项目预算编制和审核工作的经济成本和机会成本居高不下，预算合理性难以评判，最终零基预算在低水平的内耗中被质疑或搁浅。

吸取美国零基预算改革不成功的经验教训，笔者认为，新时代我国深化零基预算改革应当重点实施五大改革举措。

（一）强化党的领导，坚持预算管理的政治属性。党的全面领导是我国实行零基预算改革最大政治优势，我国实行零基预算改革，在追求预算资源经济效率理性的同时，必须始终坚持预算的政治属性。政府预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署作为首要任务，坚决贯彻党的路线方针政策，强化对国家重大战略任务和发展规划的财力保障。零基预算改革旨在打破既得预算利益格局，各级党组（委）和政府应加强对财政总预算和部门预算的领导，真正做到以零为基点编制预算，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项预算内容及支出标准。

（二）明确战略导向，树立“战略—预算—绩效”理念。明确零基预算管理的战略导向，形成“战略—预算—绩效”管理理念和管理闭环（如上图所示），根据“有所为有所不为”的战略理念以及“小钱小气，大钱大方”的理财思想对支出的“轻重缓急”进行优先级排序，更加重视支出的绩效性，推动零基预算管理向“战略引领、绩效导向”转变。一是推动零基预算与中期预算协同，构建战略引领下的跨周期预算框架。融合零基预算的核心理念与中期预算的战略规划功能，推进零基预算与滚动预算相结合的预算编制模式，确保中期预算与年度预算之间有效对接，构建战略引领下的跨周期预算框架。二是融合零基预算与绩效预算理念，建立“按绩效付费”的预算分配机制。推进零基预算与绩效预算理念融合，将绩效管理嵌入零基预算编制、执行、监督的全过程，把绩效评估结果作为存量政策、项目延续抑或终止的重要依据，建立科学的成本效益分析框架，并与零基预算分配动态挂钩，建立“按绩效付费”的预算分配机制。

（三）加强组织保障，确保零基预算的稳步推进。强有力的组织领导和坚定的内部共识，是克服阻力、凝聚力量、保障改革顺利落地并取得实效的核心要素。一是明确“第一责任人”，压实领导责任。必须明确单位主要负责人是本单位实施零基预算改革的“第一责任人”，主要领导要亲自部署、亲自过问、亲自协调解决改革中的重大问题。在单位层面成立由主要领导牵头、相关分管领导和核心职能部门负责人组成的“零基预算改革领导小组”。二是加强组织领导下的能力建设与沟通动员。单位领导要带头学习掌握零基预算的理念、方法和要求，成为改革的“明白人”。领导层要通过多种渠道持续进行沟通动员，推动组织面向全体干部职工（特别是业务部门和项目负责人）的系统性培训，帮助其理解零基预算的意义、掌握预算编制方法，全面提升全员的参与意识和能力。

（四）提升项目管理，建立扎实的零基预算基础。零基预算的核心在于“从零开始”重新评估每一项支出的必要性和效率，并对所有项目进行优先级排序和资源再分配，而这高度依赖于对项目的科学、精细化管理。一是加快构建清晰、动态的项目库。项目库管理是预算管理的基础，为扎实推进零基预算管理，单位需对所有正在执行和计划开展的项目进行全面的梳理和识别，按功能、性质、目标、受益对象等进行科学分类，建立项目库的常态化和动态化管理机制。新项目需按规定流程入库，已完成或终止的项目及时出库，项目目标、内容、范围、成本等关键信息发生变更时及时更新。二是深化成本核算，严格项目论证。首先，建立科学的成本动因与分摊机制，将间接成本更合理地分摊到具体项目上，揭示项目的真实、完全成本，为成本效益分析提供基础。其次，建立严格的项目立项论证机制，强化事前绩效评估，要求项目申报部门提供尽可能量化的成本估算和预期效益与效果，为比较和排序提供依据。  

（五）推进数智化转型，加快预算支出标准体系建设。一是推进财政数智化转型，降低零基预算实施成本。当前推行财政数字化建设的核心要求是完善预算管理一体化系统，以信息化手段推进预算管理现代化，加强预算管理各项制度的系统集成、协同高效，提高预算管理规范化、科学化、标准化水平和预算透明度。预算管理一体化改革将预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节全面整合，形成预算全过程管理闭环管理。通过实现所有预算管理环节互联互通、数据共享，推行“一次录入、全局共享”模式，提高管理效率、降低管理成本，促进财政数字化、智能化转型，为推行零基预算改革奠定坚实技术基础。二是加快预算支出标准体系建设，提升预算科学性。目前我国政府预算管理中基本支出定员定额管理已较为成熟，预算支出标准体系建设重点是深入推进项目支出标准体系建设，发挥标准对预算编制的基础性作用。项目支出标准原则上应当涵盖项目的全部支出内容，主要包括项目支出范围、资产配置标准、资产耗费标准、业务工作内容标准、取费标准等。同时，加强对项目执行情况的分析和结果运用，将科学合理的实际执行情况作为制定和调整标准的依据，并加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。

【本文系中国教育会计学会2024年重大课题“高校预算管理科学化改革理论与实践研究（JYKJ2024—重大）”】