财政支出反映政府的活动范围和方向，是宏观调控的重要手段。支出规模是否适当、结构是否合理、结果是否有效，是影响财政可持续运行的主导因素。本文梳理当前安徽财政支出总量、结构、层级等现状，分析支出领域存在的突出问题，并针对性提出财政支出应遵循的逻辑原则和改革优化的思考建议。

近年来，安徽财政支出总体平稳增长，重点领域保障有力。2024年全省全口径财政支出（包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算，考虑到社保基金资金来源有较大比例为一般公共预算补助，为避免重复计算，此处不予统计）13082.9亿元，近5年年均增长2.2%。

（一）一般公共预算支出稳步增长、增幅下降。总量上，支出规模总量靠前、人均靠后，2024年一般公共预算支出8999.5亿元、增长4.1%，低于近5年年均4.8%的增幅，支出居全国第11位；人均1.5万元，居全国第24位。结构上，占比最大的三大支出为教育支出、社会保障与就业支出、农林水支出，占比分别为17.3%、16.7%、13.5%。层级上，省级、市级、县级支出分别占全省11.6%、30.9%和57.6%。

（二）政府性基金预算支出由升转降、降幅可控。总量上，2024年全省政府性基金支出4020.1亿元、下降1.1%，较2022年高点下降14.3%，由于债务收入增长支撑，降幅小于政府性基金预算收入降幅。结构上，土地出让收入及专项债、超长期特别国债安排的支出占政府性基金预算总支出比重达到九成左右。层级上，市县是政府性基金的支出主体，省本级支出占比低，2024年省级占比3.3%，市级占比43.6%，县级占比53.1%。

（三）国有资本经营预算支出增幅较大、持续性弱。总量上，支出规模增幅较大，2024年全省累计支出257.1亿元，为2020年的2.6倍，但较2023年下降12.4%。结构上，补充一般公共预算比例较高，占比达到75.4%；促进国有企业改革发展支出占比24.6%。层级上，市县调入一般公共预算需求更多，2024年省、市、县调入一般公共预算支出占国有资本经营预算总支出比重分别为30.2%、75.7%、91.4%。

（一）支出需求刚性不减，财政收入与支出不适配。一方面，收入增长乏力，近5年，安徽省一般公共预算收入年均增长4.9%，较上一个5年下降2.6个百分点。同时，土地出让收入锐减，2024年土地出让收入占财政两本预算比重较峰值年份下降近50%。另一方面，财政刚性支出只增不减，除“三保”外，市县还需负担债务还本付息、绩效奖金、编外人员、政策配套等刚性支出。政府法定债务和隐性债务进入还本付息高峰期，作为债务还本付息的主要来源之一的土地出让收入大幅下降，化债难度增大，挤占地方可用财力。

（二）支出边界越位错位，事权与支出责任不适配。一是政府与市场关系界定不清。各级政府包揽较多，部分领域超出了财政承受合理范围；对市场微观干预较多，对企业补助支出占比高且多为直接补助；财政承担“兜底”责任较多，经济社会风险财政化现象层出不穷。二是政府间责任划分不清。在教育、科技、社会保障、医疗卫生等具有较强规模效应和外部效应的支出领域，省以下承担了主要支出责任，2024年地方一般公共预算支出占全国比重达到85.7%。三是部门职责界限不清。市县普遍反映承担“上级点菜、下级买单”支出压力，个别上级部门依托行政权力，通过要求配套、考核评比等形式，将工作任务和支出要求层层下移，如2023年安徽省市县落实配套投入达到市县一般公共预算收入的58%。

（三）支出结构固化不优，发力重点与发展要求不适配。一是重生产轻服务。更多的资源和资金投入了生产性领域，政府投资类支出占比较高，财政支出围绕研发、生产、分配、流通、消费等社会再生产全过程发力有较大改善空间。二是重补贴轻撬动。在间接税为主体的税制结构下，市县之间对支柱产业和支柱企业竞争激烈，更多通过补贴等增强招商引资吸引力，对企业补贴占支出比重较高。三是重当前轻长远。个别地方政府在有限任期内更多偏好短期见效快、创造当期产值的项目。债券融资支撑当期建设、还本付息由未来承担，举债融资进行大规模基础设施建设动力较强，造成风险延时转嫁和持续累积。

（四）支出安排分散不精，资源配置与目标统筹不适配。一是预算分配权不统一。一些领域的法律法规规章制度对财政支出预算安排明确规定“只增不减”，个别部门随意制定减收增支的政策规定，财政部门在预算编制时顾此失彼。市县普遍反映教育投入因人口变化和区域差异正面临巨大压力，如某县2023年一般公共预算收入下降1.5亿元，但教育支出需新增1.6亿元。二是支出政策不协同。资金自由裁量权不同程度分散在相关职能部门，导致仍然存在一些政策交叉重叠、“碎片化”情况，资金分配统筹、协调、优化的空间较大。三是支出标准不完善。项目支出标准体系有待完善，特定目标类项目的范围、目标、实施方式均不相同，难以用统一的支出标准体系归纳，预算编制过程中难以避免存在项目预算确定随意、按基数延续现象。

（五）支出功效发挥不佳，投入与产出不适配。一是部分政策低效。一些支出政策实际效果不及预期，造成一定的资金浪费。一些政策机制设计不合理，出现“养懒汉”、投机骗保等道德风险现象。一些政策项目实施成本甚至超过经济收益。二是部分项目建设低效。部分地区项目储备意识不足、提前量不够，存在“冲动投资”、“临时包装”、“不考虑实际需求争项目”等现象。三是支出方式低效。部分转移支付资金与地方实际需要脱节、错位，支出方向固化，地方根据实际情况统筹优化调整缺乏空间。部分市县财政资金使用过程中市场化理念不足，财政资金的引导撬动作用未得到有效发挥。

（一）定性原则。根据预算法及其实施细则，以及财政部有关制度规定，总结分析近年来安徽财政改革发展实践，财政支出至少需遵循以下原则。一是突出量入为出、收支平衡。坚持财政支出与经济实际、收入水平相适配，科学把控财政收支运行时机、节奏规律特点，统筹好拉动经济增长逆周期调节的短期需求，与平衡收支压力、化解债务风险、培养税基税源等多方面中长期需求的关系，实现财政支出综合效益最大化。二是突出零基理念、保障重点。坚持深化零基预算改革，加强政策重塑、项目清理、资金统筹，进一步打破支出固化僵化格局，完善集中力量办大事机制，强化部门间协同合作，腾出更多资金加强重点任务财力保障，提升财政资金配置效率。三是突出权责匹配、上下相宜。遵循受益范围、信息对称和激励相容原则，持续完善省以下财政事权和支出责任划分，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等差别化确定各级财政支出责任，规范各类变相增加下级支出责任行为，激励各地政府发挥积极性、提升治理效能。四是突出宏观一致、因时因势。主动适应不同发展阶段的形势任务要求，综合性考量、全局性评估财政支出政策与经济、社会、文化、生态等领域政策的协同关系，适时适度适当调整支出重点、方向、力度和节奏，不断丰富财政支出政策手段，促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力。五是突出结果导向、提质增效。坚持“把一分钱使出十分的劲”，遵循投入产出效益最大化原则，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，硬化支出绩效评估和结果应用，推动优化财政资源配置、支出结构、资金使用方式。

（二）定量原则。通过建立线性回归模型，定量分析不同发展阶段、时间区间、产业结构、人口变化等条件下，财政支出规模和结构对经济增长的影响程度。结果显示，财政支出超规模加力扩张可短期刺激经济增长，但长期存在一定负面效应；科技支出在不同发展阶段的效益异质性较为显著，人均GDP越高科技支出效益越大；社会保障支出效益随着产业结构高级化系数（三产增加值/二产增加值）的提高而增大；随着人口老龄化程度加深，社保支出的增支对其他支出产生了挤压效应，对经济增长的负面效应会逐渐显现。据此，优化财政支出的总体思路是：坚持财政支出的规模和结构与经济发展相适应，适度控制总体规模，降低行政成本，建立优化一般性行政支出的长效机制；逐步适当压缩经济建设性支出规模，优化公共投资结构；继续加大社会福利性支出比重，更加注重提升社会福利体系的可持续性。

以财政科学管理试点为契机，统筹短期稳增长和长期调结构，改革优化支出总量、结构、方式和管理，推进财政支出与发展改革适配性不断提升。

（一）短期内，控源头、挖潜能、保基本、促发展，支撑经济实现量的合理增长

一是控源头上：坚持量入为出，严控增量支出。推进零基预算改革不断向深层次迈进，加强财政支出源头管理，根据财力状况、轻重缓急、实际需求等情况，实行新政策出台和新项目决策“双管控”，合理确定支出预算规模。完善硬化重大财政项目支出决策机制和程序，推动各级各部门出台新的增支政策前，按规定开展事前绩效和财政可承受能力评估。

二是挖潜能上：坚持刀刃向内，深挖存量效益。持续完善“定期+动态”相结合的财政政策资金清理机制，动态清理已到期、已完成任务，以及无效、低效、重复支出政策。大力压减非刚性非重点支出，严控一般性支出，建立健全过紧日子正负面清单，根据物价水平、财力状况等制定“三公”经费支出标准，精简不必要的节庆、论坛和展会等活动，严控会议费、培训费预算规模，腾出更多财力用于急需重点领域。

三是保基本上：坚持底线思维，兜牢基层“三保”。严格按照“三保”、地方政府债券还本付息、部门一般事业发展和其他支出的顺序安排预算，始终将“三保”摆在财政工作最优先位置，规范编制和审核把关市县“三保”预算，完善对市县财力性补助资金分配办法，更加突出向“三保”压力较大地区倾斜。探索建立偿债准备金制度，系统化推进地方融资平台转型，完善全口径地方债务监测监管机制，营造稳定发展环境。

四是促发展上：坚持统筹兼顾，促进企稳回升。用足用活用好中央一揽子增量政策举措，保持必要支出强度，持续支持“两重”项目、加力扩围实施“两新”政策。积极争取地方再融资债券，化解存量政府投资项目债务和清理拖欠账款，利用债务置换机遇化解存量隐性债务。叠加运用专项债券、专项资金、税收政策工具，使用专项债回收符合条件的闲置土地及新增土地储备项目、收购存量商品房，用好保障性安居工程资金消化存量房，重点支持房地产市场健康平稳发展。

（二）长期上，明边界、调结构、改方式、强管理，促进经济实现质的有效提升

一是明晰支出边界，增强规范性合理性。全面统筹政府和市场关系。进一步明确财税政策正负面清单，清理规范税费优惠和补贴政策，凡属市场能发挥作用的纳入负面清单逐步退出，减少对特定产业、企业、个人等直接投资和补助。深化财政事权和支出责任改革。合理划分省以下各级财政事权，严格按照事权划分安排支出。促进教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域支出责任适当上移，从根本上减轻基层财政支出压力。优化转移支付制度。完善省对市县转移支付体系，逐步增加一般性转移支付规模，建立完善促进市县高质量发展转移支付机制。推动压缩专项转移支付，扩大一般性转移支付，探索“分类转移支付”模式，允许地方在一定支出大类范围内自主调剂统筹使用。

二是调整支出结构，增强针对性适配性。聚焦压一般。进一步结合中央机构改革要求，精简机构、核减编制、压减职数，全面推进人口小县机构改革，提高行政效率、降低行政成本。聚焦促发展。聚焦加快发展新质生产力，建立健全统一的普适性产业政策体系。深化科技零基预算改革，重点支持外部性明显和卡脖子等关键领域环节。实行政府投资项目分类管理，推动从大规模、全域性扩张，转向“两新”、“两重”等重点领域和公共基础设施薄弱重点地区。聚焦惠民生。以普惠性、基础性、兜底性为原则，建立民生支出稳定增长机制，支持办好教育、养老、医疗、就业、住房等人民群众最关心最直接最现实的利益问题，继续大力推进社会保障体系广覆盖，在可持续前提下动态调整不同人群社会保障待遇水平。

三是改进支出方式，增强系统性协同性。增强政策取向一致性。加强财政与金融、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协调配合，强化政策协同创新、集成配合，把握好政策实施的时效度，增强与宏观政策取向一致性。加强市场化方式运用。科学运用“补、奖、贴、偿、投”等方式，适时对财金协同政策进行优化调整，努力形成以财政为中心，以银行、担保、证券、基金、信托、保险等各类资源为保障的资本要素支撑体系，引导金融资源、社会资本形成合力。加强财政政策工具协同。综合使用财政补助、减税降费、政府债券、政府采购、中央预算内投资等政策工具，精准识别适用条件，把控政策工具实施时机、范围、对象、期限，提升财政政策效力。

四是强化支出管理，增强科学性有效性。加快支出标准体系建设。动态完善基本支出标准，逐步建立满足所处阶段的合理需求、符合地方财力水平的项目支出标准体系。积极推进通用标准、专用标准制定工作，强化标准应用，原则上要按照支出标准开展预算申报工作。完善政府投资管理机制。探索建立政府投资全生命周期财政管理机制，围绕财力支撑分析、财力论证、预算评审、竣工结算和财务决算管理等关键环节，明晰财政管理要求和流程，实现财政由单一的资金拨付使用管理向以资金流向为主线的全生命周期管理转变。强化支出绩效管理。以成本预算绩效管理改革为重要抓手，完善预算绩效管理规范地方标准，加强绩效运行监控力度，严格将绩效评价结果作为部门和单位预算安排、政策调整、改进管理的重要依据，切实发挥降本增效作用。

（本文为安徽财政可持续系列研究课题 课题组组长：安徽省财政厅党组书记、厅长 谷剑锋；成员：张行宇  牛阵  尹鹏）