咸宁市是湖北省经济欠发达的地区之一，曾深陷“基数+增长”预算模式桎梏：财政收支规模小、运转压力大，部门间苦乐不均现象突出。面对财政收支矛盾加剧的严峻形势，从2015年开始，咸宁市以壮士断腕的决心，系统集成财税改革新要求和历年经验探索，全面深化零基预算改革并持续打造升级版，成为湖北省乃至全国较早破除“基数依赖”的探路者。经过10年的探索，咸宁市财政自给率稳步提高，“三保”底线全面兜牢兜实，民生支出占比始终保持78%以上，党委、政府决策部署有效落实，推动财政治理向规范型、绩效型、服务型转变，财政管理考核连续多年获省政府表彰，2023年获评第四届湖北省改革奖，2024年乡镇财政体制改革经验获国务院领导批示。

先破后立 全口径统筹

破解“财力分散”难题

一是破预算壁垒。2014年10月，编制了四本预算，并逐步拓展到城市维护、政府采购、债务、非税、资产配置等8个专项预算，系统构建“政府4本预算+8本专项预算”的预算体系，统一预算分配权，源头上打破资金分配碎片化格局，政府统筹能力、调控能力显著增强。2025年预算统筹各类收入24.57亿元，占一般公共预算总支出的31.9%，相当于再造一个中型城市的财政体量。

二是拆部门藩篱。收入全部进“笼子”，部门非税收入、转移支付、往来资金、事业收入全部纳入预算管理，结余结转当年收回，专项资金统筹整合，把条块分割到部门的零散资金聚起来，减少预算资金二次分配和部门间横向分配，避免交叉重复和固化投入。

三是清存量基数。近3年，清理取消执行到期、无必要实施的政策和项目302个，调整优化超出财政承受能力、难以落实、效益不高、支出责任不清的支出政策68项，解决资源配置不合理问题，节约财政资金3.16亿元。

四是统国有“三资”。深化国有“三资”管理改革，全面清查六类国有资源、五类国有资产、两类国有资金，按照“能用则用、不用则售、不售则租、不租则融”的原则，全面提升国有资产使用效益。截至2025年8月底，全市全口径资产、有效资产、近期可利用资产分别为9733.63亿元、4578.88亿元、312.51亿元，通过“用、售、租、融”等方式，分类盘活国有“三资”92.53亿元。

系统集成 全要素规范

 破解“支出固化”难题

一是区间标准，压缩“弹性空间”。2021年，结合预算管理一体化要求，按照单位性质、职能、人数、工作量及办公场所等因素，分类选取行政执法类、医疗卫生类、文教管理类、农林水类等30家代表性较强的单位，系统分析2019—2021年3个年度用于运转类的10余万笔支出，将经济分类涉及运转类的支出，归并为日常办公、差旅、执法办案、宣传费、办公大楼运行维护等10个项目，结合单位办公面积、电梯数量等具体指标，建立不同类型单位基本保障模型，测算出分类分档的大致标准、单位运转类项目支出的总体区间：20人以下、20—60人、60人以上单位，人均运转支出分别不超过3.6万元/年、3.9万元/年、4.2万元/年。单位运转经费总额不得突破总体区间。

二是经济分类，拧干“项目水分”。把特定目标类项目分为部门信息化项目、工程类项目、一般支出类项目（含单位履职类项目）三类，信息化项目由数字委员会集中会审；工程类项目由政府投委办组织专班用工程类标准审核；剩余的项目按经济分类属性拆分，其中会议、差旅、办公、水电、设备购置等60%—70%有支出标准的，按照相关标准进行审核，30%—40%没有标准的，及时制定出台市级大致支出标准和《市本级行政事业单位过紧日子负面清单》，以负面清单的方式进行管理。

三是大事要事，区分“轻重缓急”。构建可持续保障机制，将特定目标类项目分为民生、考核、重大战略、部门履职和其他5类，建立大事要事保障清单、“三保”清单、事权与支出责任清单，按照轻重缓急、权责边界安排预算。集中财力办大事，将有限的资金优先安排到重点项目和急需领域，解决了资源配置不合理的问题，部门能接受，财政可承受。

四是集中会审，定好“刚性规矩”。预算一经确定，原则上不予调整，确需调整的实行集中会审制度，按“一个渠道、一份报告、一支笔”，上半年不得追加经费，新增支出通过调整结构解决；下半年政府每季度集中会审一次，杜绝“干一件事要一笔钱”。2025年，预算追加经费5743万元，仅占一般公共预算支出比重的0.9%。对资金需求较大的信息化、债券资金等支出实行联席会议制度，从源头上杜绝不顾财力，低效、重复和超前建设现象。

化零为整 全过程绩效

 破解“资金低效”难题

一是从管资金向管项目转变。把所有财政资金包括人员支出当成一个个项目看待，严格按照项目事前、事中、事后全生命周期管理的机制和办法，建立有目标、有时限、有报告、有运用的闭环管理机制。2025年，188亿元预算资金以3364个项目形式纳入项目库。严格审核每个项目必要性可行性，2025年事前审减项目经费2.02亿元。事中实地检查项目进展，将绩效不高的项目作为年中预算调整事项，2025年开展两轮调整，压减支出2.5亿元。

二是从重编制向重执行转变。更加注重加强预算执行管理，重点加大预算执行监控和执行过程中的结果运用，构建资金执行和绩效目标“双监控”机制，将对上年度重点项目资金绩效评价改为当年，结果运用于年度中期预算调整和下一年度预算编制。将财政、审计、巡察等检查发现的预算执行问题作为预算调整依据，在半年、三季度和年末等关键节点，对支出进度不达预期或已无法推进的项目进行资金调剂，2025年对709个预算项目进行预警，调剂资金7238万元到其他紧迫急需项目。

三是从目标资金向杠杆资金转变。探索投融资体制改革，实行财政金融统筹联动，统筹重大产业、科技、制造业专项等资金，采取“先补后股”、“拨投结合”方式支持市场主体。设立8亿元香城产业引导基金，通过“财政+基金”、“财政+信贷”、“财政+保险”、“财政+担保”等方式，撬动资本19.1亿元，帮助企业新增融资88.55亿元。

强化监督 全链条管控

 破解“粗放管理”难题

一是负面清单控准入。在全省市州层面率先出台“过紧日子”负面清单，明确14个方面40条“不能做”事项，增强部门支出确定性、预期性、严肃性，约束部门大手大脚花钱。2025年，各单位对照清单主动减少申报需求4.22亿元，较上年下降7.6%；财政按清单审减资金超1亿元。

二是“五度”挂钩定增减。将部门预算安排与上年预算执行进度、财经纪律遵从度、绩效管理好坏程度、预算调整幅度、向上争资项目谋划力度挂钩，对“五度”较差的单位，临时性停拨单位公用经费、压减5%—10%运转类经费。成效明显的，在部门经费安排中予以倾斜。

三是财会监督护安全。深化财政财务管理综合改革，实行独立核算模式、主管部门集中核算、集中报账三种会计分类核算模式，建立一个预算单位驻点一名财政监督指导员制度，加大监督检查力度，不与当年巡察、审计重复，一级单位每年、二级单位和市属国企每两年实现一次全覆盖检查，将财会培训纳入市行政学院培训班课程体系，建立常态化财政监督检查专报和线索移交机制，检查结果报党委、政府和组织部门，作为单位年度考评和评价干部的重要依据，实现了从单纯“财会监督”向“全方位提升监管绩效”转变，与2023年3月中央加强财会监督的文件要求高度契合，财经违纪违规问题减少24%。截至目前，76名财政干部下沉165家预算单位1996天（次），协调解决问题121余个，指导建章立制37个，节约资金1亿元以上。