自2008年调整宏观经济政策取向以来，我国已连续多年实施积极的财政政策。与以往积极的财政政策相对照，今年以来实施的更加积极的财政政策在政策理念上呈现两大变化。

一是突破了一般公共预算中遵循多年的隐含红线规则，即3%的赤字率、60%的负债率上限。在之前的二十多年中，我国仅有极少数年份的一般公共预算赤字率略高于3%，政府负债率一直低于60%。2025年《政府工作报告》则明确：赤字率按4%左右安排，赤字规模5.66万亿元。当然，赤字仅是政府债务筹资的方式之一，此外还有专项债、特别国债等。2025年三大债务筹资工具较2024年增加了2.4万亿元，财政部公布的政府债务占GDP的比重也已超过60%。3%的赤字率、60%的负债率上限红线规则来自于欧盟实践，其本身并没有科学依据。我国长期遵循这一规则，主要是希望强化财政可持续理念。而当前我国相继突破这些红线，表明对于财政可持续的认识在深化。

二是首次总结概括提出“投资于人”的理念。传统的财政学理念认为：债务资金“投资于物”可以形成公共资产，公共资产会带来收益，有助于减轻政府债务风险。按照中央经济工作会议“优化财政支出结构”的要求，今年的《政府工作报告》特别强调：强化宏观政策民生导向；经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费；推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生，形成经济发展和民生改善的良性循环。这表明，更加积极的财政政策要把“投资于物”与“投资于人”结合起来，且在理念上要更加聚焦“投资于人”。这相较于传统的财政学理念是个重要突破。近期陆续推出的“育儿补贴”、“逐步推行免费学前教育”等政策，都是落实“投资于人”理念的切实行动。

放眼全球，可以发现类似我国这样充分利用公共债务筹资手段来增强发展动能的做法，很多国家早已先行一步。按照国际货币基金组织的统计，全球公共债务到2024年底超过100万亿美元，占全球GDP的93%；如按照目前的增长速度持续下去，到2035年全球公共债务占GDP的比值将达到100%。主要经济体的政府负债率普遍创历史新高，不少国家已超过二战时的历史最高水平。例如，美国联邦政府债务总规模目前已超过37万亿美元，占GDP比重超过120%。

这些变化表明，传统的财政政策理念和规则都需要更新。最典型的就是欧盟等债务规则已在事实上失控。近期，作为遵循欧盟债务控制规则的模范生，一向谨慎举债的德国修订《基本法》以突破“债务刹车”宪法条款限制。在理论层面，布兰查德的《低利率时代的财政政策》和现代货币理论影响力较大。布兰查德主张，如果一国中性利率r低于实际增长率g（即“r-g<0”），就可以持续实施扩张性财政政策，而政府负债率还能下降。现代货币理论基本观点大致可总结为：要回归“财政主导”时代，由央行提供资金通过财政支出的方式进入经济循环中，是否可能造成通货膨胀是限制财政支出和政府债务的主要因素。总体而言，两种理论都不赞成传统的以赤字率、负债率等量化指标来衡量财政可持续性的观点，而是转向利率、通货膨胀率等宏观经济指标。

布兰查德的理论和推导并不复杂，只要把政府负债率公式简单分解即可。这种简单的理论现实影响力之所以很大，原因在于其突破了必须通过财政紧缩来降低政府负债率的传统理念。以往的经济学家也能推导出他的公式，但为什么没有对现实世界产生足够的影响？笔者认为主要原因是现实条件发生了变化。新世纪以来，宏观经济条件已发生时代性变化，笔者将其称为两大“宏观新常态”，这是其理论产生巨大影响力的基础。

一是利率长期下降，这是“r-g<0”这一条件长期得到满足的原因。背后的动因包括人口结构、收入分配、全球储蓄过剩等。因此从比较长的时间周期来看，全球利率特别是中性利率在不断下行,且这一趋势还在持续。

二是以中国为代表的大量发展中国家加入全球供应链系统，使全球供给能力快速提升，进而让低通胀现象持续了几十年。低通胀是布兰查德理论和现代货币理论成立的前提。放眼全球，随着中国这样的大国加入全球生产体系，全球供给能力快速提升，但由于收入分配体系调整等困难，全球需求能力提升缓慢，导致低通胀长期持续。例如，以往困扰中国物价的“猪周期”，近些年似乎已消失不见。其背后的原因是，不少上市养猪企业采用工业化的养猪模式，既控制了疾病风险，又能通过扩大养殖规模降低养殖成本。这是供给能力提升导致物价稳定的典型例子。

具体到我国，宏观新常态更为突出。第一，近年来我国国债收益率在大幅下降，但同时增长率水平相对较高。这意味着，存量债务的利息支付将长期小于GDP增量，则提高目标政府负债率也不会危及财政可持续性，即使政府负债率处于高位也无需采取紧缩政策而可以降低负债率。第二，我国是全球供给能力快速上升的主要推动力。但受限于收入分配改革相对缓慢等因素，低物价、消费不振现象已持续多年。在这样的宏观条件下，一方面，高质量发展的主要短板是需求面，财政支出转向更为重视“投资于人”才能有效扩大内需。另一方面，传统观点认为“投资于物”更能增强财政可持续性是误解。原因在于，政府投资形成的资产大都不能带来现金流，无法直接用于偿还债务。影响财政可持续的基础是国家的经济发展速度，当前亟需通过“投资于人”提振内需来推动经济高质量发展。

虽然我国已突破3%赤字率、60%负债率的红线规则，但这并不意味着财政可持续不重要，而是表明需要确立一个新的财政可持续规则框架。按照布兰查德的分析框架，债务空间决定赤字空间，因而应优先确立适合中国国情的债务空间，即优先确定一个合理的未来稳态负债率。结合全球各国经验和我国国情，充分考虑储蓄投资、信心和信任、未来刚性债务增长等因素的影响，特别是我国政府有现金流收入的资产规模庞大的独特国情，将目标稳态负债率设定为略低于当前发达国家的水平，如设定为100%是具有较大安全边际的。这意味着，即使我国政府负债率已达到100%，如果名义GDP增速达到6%，利率降至2%，那么每年还可以新增占GDP4%的赤字用于经济社会发展需要。在当前政府负债率未达到100%的情况下，赤字率还可以视情况调高。

我们近期的研究将我国全口径财政支出分为经济建设性支出、社会福利性支出和基本政府职能支出。其中，经济建设支出代表“投资于物”，社会福利性支出代表“投资于人”。研究发现：受赶超战略的影响，我国“投资于物”的偏好由来已久，但向“投资于人”的转向早已开始。2012年，我国社会福利性支出占比已超过经济建设性支出，2023年全口径社会福利性支出占GDP 比重已达16.4%，较经济建设性支出高出8个百分点。然而从国际比较来看，我国“投资于物”的特征依然显著，进一步加大政策力度，落实好“投资于人”的理念至关重要。它是实施提振消费战略，提升我国供给能力和需求能力匹配度的关键一招。

一是要适度扩大基本公共服务的内容范围，大力加强人力资本增强型的社会福利项目。如，进一步落实好已经推出的生育支持政策体系，逐步加大政策力度。又如，丰富以人力资本为核心的投资领域，包括婴幼儿营养问题、农村小孩的养育问题等。这些方面其他发展中国家也有很多好的经验，比如在儿童幼年时期通过政府的一些有效干预措施，提升他们的健康条件、教育条件、养育水平等。

二是优化基本公共服务体系具体的制度设计。一方面，明确居民养老保险的战略定位，设定提高其基础养老金的目标。当前零工经济十分火爆，如何为骑手等灵活就业人员提供社会保险争议很大。近期，是否要强制中小微企业为员工参保也引起了广泛讨论，其核心的争议是参加职工保险体系成本过高，导致相关企业以及员工难以承受。笔者建议转换思路，推动平台以及中小微企业为其员工提供一定的缴费补贴，让其员工加入居民保险体系。这既可以有效降低其社保合规成本，也能让员工获得看得见的社保权益。近年来，社会上对提高居民养老保险基础养老金的呼声很高，2024年、2025年已经每个月调增20元。在此基础上可以设立中期目标，如到2030年基础养老金达到职工养老金平均水平的10%。这可以充分发挥稳定预期、提振消费的效果。另一方面，落实基本公共服务覆盖常住人口的要求，大力推动转移人口市民化。虽然政策方向和相关措施早已明确，但从现实情况看，转移人口的市民化进程仍有很多落实不到位之处。这需要各级财政提供支持，解决好资金投入的体制机制问题。

（本文系中国社会科学院重大创新项目“深化财税体制改革的重大问题研究（2024YZD007）”的阶段性成果。）