贵州毕节倒天河水库。

罗大富 摄 来源：视觉中国

我国水资源管理制度的演进是自然资源治理现代化和现代财税体制变迁协同发展的缩影。改革开放初期，我国逐步明确了“加强经营管理，讲究经济效益”的水利工作方针。1985年国务院发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，水利工程供水从无偿使用转变为有偿使用。1988年《中华人民共和国水法》首次确立了水资源有偿使用的法律制度。2008年，财政部、国家发展和改革委员会、水利部印发《水资源费征收使用管理办法》，基本形成了以水资源费为基础的制度框架。

随着我国财税体制改革不断深化，以资源税、环境保护税为主体的绿色税收体系逐步完善，水资源税改革成为其中重要一环。与许多其他税制改革一样，水资源税也采取了分步试点的方式展开。自2016年7月起，我国先后在河北等“1+9”个省（自治区、直辖市）开展水资源税改革试点。根据《水资源税改革试点实施办法》，2024年12月1日起我国全面实施水资源税改革试点。

全球视野下的中国方案和制度优势

（一）以资源和生态保护为导向的税制设计

水资源税在全国推行后实施分类调控和地区差异化政策，对水资源短缺和超载地区从高确定税额，通过差别税额抑制地下水超采和不合理用水需求，同时考虑地区水资源状况和经济发展水平差异，授权地方确定具体适用税额。具体而言，差别税额根据水资源状况、取用水类型和经济发展情况设置，由国家统一明确各省最低平均税额标准，地方确定具体税额，如华北地区北京、天津地下水最低平均税额为4元/立方米，而水资源丰富地区地下水最低平均税额仅0.2元/立方米，最大相差20倍。此外，还明确对取用地下水从高确定税额。同一类型取用水，地下水税额应当高于地表水。实行差别税额有利于水资源的管理和可持续利用，充分体现了水资源税的环保政策导向。

差别税额是国际上征收水资源税的国家较常采用的一种做法，主要是因为地下水补给周期长、易发生超采和污染，且修复难度大，通过设置高税率来抑制过度开采，可以促进水资源节约和可持续利用。如荷兰等部分国家甚至只对地下水的取用征税，在税法中明确其征税目的是“保护地下水资源”。此外，部分国家也会对超过限额的取水设置更高税率，例如俄罗斯在取水超过限额时，税率可能为正常税率的5倍。

（二）以地方为主的税收收入划分机制

在税收收入归属方面，之前的水资源费收入实行中央和地方1：9分成，在全面实施水资源费改税试点后，将水资源税收入全部留给地方，增加了地方自主财力，拓展了地方税源，有利于更好发挥地方积极性。值得一提的是，此前水资源费由省水行政主管部门委托下级水行政主管部门征收，费用征缴主要集中在水资源“使用地”所在的市区县，而改革后明确规定纳税人应当向取水口所在地的税务机关申报缴纳水资源税，让更多税收流向“水源地”（如取水的水库所在地），而这些地区多为生态涵养区等经济相对欠发达地区，更好地体现了“生态补偿”原则和资源归属地征税属性。

当前征收水资源税的国家和地区，大多将水资源税归属地方，如归属所在州、“集水区”或市一级财政。如德国有少部分州由州级征收取水费，而大部分州由市一级规定水资源税费。荷兰则由水务委员会进行管理，在每个“集水区”设置一个水务委员会。国际经验表明，水资源税的地方化本质是匹配资源属地化管理需求，通过财政收入等激发地方政府高效利用税收工具解决区域性水资源问题，实现权责统一。我国的水资源税改革通过推动税务部门与水行政主管部门协作，建立取用水量核定、信息共享的征管机制，为水源地提供稳定的财政资源，更有助于实现“以水养水”的良性循环。可见，与国际普遍做法相比，我国水资源税的收入归属划分更为科学。

（三）保障民生的差异化调控策略

试点政策明确规定，农村集体经济组织及其成员从本集体经济组织的水塘、水库中取用水的，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取用水的，不缴纳水资源税；规定限额内的农业生产取用水，免征水资源税；而对洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场等特种取用水，从高确定税额；对疏干排水中回收利用的部分和水源热泵取用水，从低确定税额；工业用水前一年度用水效率达到国家用水定额先进值的纳税人，减征本年度百分之二十水资源税。水资源税改革试点期间，省级发展改革部门会同有关部门将终端综合水价结构逐步调整到位，原则上不因改革增加用水负担。这种差异化安排既有利于守住“粮袋子”安全，又可以倒逼高耗水产业升级，充分体现了基本税率保民生、阶梯税率控规模、从高税率限红线、激励机制促节约的差异化调控策略。

从国际经验看，有较多国家使用阶梯化、差异化的税率。例如荷兰的农业用水税率较低，特别是对符合条件的灌溉用水实行免税，德国的许多州也明确对农业用水免税；俄罗斯对取水、使用水体、水力发电、伐木放排等使用不同的税率政策，而新加坡则对船运业用水适用高税率。这种差异化的税率安排主要是出于对保障粮食安全基础性需求的考虑‌，水资源作为农业生产不可替代的投入要素，其成本直接影响农产品供给稳定性与农民收入水平。对农业灌溉用水实施限额内免税可避免因水资源税负转嫁推高粮价，确保基础农产品供给安全。而阶梯化的政策设计有助于平衡经济效率与资源可持续性，形成“节水即节税”的激励机制。

（一）研究探索“污水税”

除对取水环节征税外，许多国家还设有“污水处理税”。例如德国征收“污水处理税”（或称“水污染税”），规定纳税人对废水的直接排放要依法纳税，要以废水的“污染单位”（相当于一个居民一年的污染负荷）为基准，按照统一税率征收，当居民排放的废水达到特定的废水量低标准时，可以减免税款。通过税收手段将环境外部性内部化，鼓励节约用水，体现了欧盟的“环保导向”。在新加坡，“污水处理税”是国家废水处理系统的一项税费，由所有用水者承担，依据用户实际用水量计征，主要用于覆盖废水处理及废水管网维护的成本。所有使用过的废水均通过独立的下水道管网收集，并输送至污水回收厂进行处理，处理后水质可进一步净化成“新生水（NEWater）”，或排放至海洋中。可见，新加坡的“污水处理税”更强调末端治理。总体来看，上述“污水税”的共同点在于将税收与水资源的消耗和“污染”挂钩，尝试覆盖水资源循环的全过程。

借鉴国际经验，我国未来可以根据实际情况，考虑按照全生命周期耗水量实行量化征税。这种税制设计同时覆盖取用水和污水排放两个关键环节，能够形成用水成本的闭环管理。通过构建排放端调节机制，例如对达到一级A标准的污水处理厂减免征收，激励企业等社会主体转变用水方式、推进节水改造，以实现水资源集约化利用的最大效益。

（二）研究探索“水资源交易市场”

澳大利亚是世界上最早开展水权交易的国家之一，目前已具有完善的水资源管理、水权登记、水权交易制度和成熟的水权市场，被全球公认为水资源改革的成功典范之一。在水权市场框架内，各类水权产品（water products）可以在水系内部和水系之间流转交易，交易涵盖长期的“水权证”相关交易和临时的“配额交易”。由于交易标的具有空间属性（跨区域用水需通过市场置换，类似不动产交易），所以实施分级管理，例如持证人通过灌溉基础设施运营商（IIO）取水的权利仅限灌溉系统内部交易。允许取用水权在水权市场上自由交易，既有助于实现资源高效配置，也有助于实现环境目标。2021—2022年，澳大利亚水权市场交易额超40亿澳元。

在未来的制度探索中，我国可借鉴其思路，条件成熟时在部分流域内和流域间试点水权交易机制，探索将节水指标转化为可交易资产，激活节水技术投资，让节水行为产生经济收益，并通过价格信号引导高耗水产业转型。同时，可结合我国国情，将水权交易与生态补偿机制联动设计，实现经济效益与生态效益双向协同。

水资源税改革是深化财税体制改革、构建绿色税收体系的重要一环。从河北“摸着石头过河”到“1+9”个省（自治区、直辖市）开展改革试点探索，再到如今全面试点逐步构建起具有中国特色的水资源税收体系，这条改革之路不仅吸收了国际先进经验，更立足我国水资源禀赋特征，符合我国具体国情。未来随着税制要素的持续优化和征管技术的迭代升级，水资源税将作为我国生态文明建设的重要抓手之一，为高质量发展注入源源不断的“活水”。

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