近年来，甘肃省定西市财政局深入贯彻落实党中央关于深化零基预算改革的要求，通过加强项目全生命周期管理，建立健全支出标准体系，突出预算绩效管理，打破支出固化格局，提高财政资源配置效率，持续加力推进零基预算改革，基本形成了“以零为基、以事定钱、以效促用”的零基预算管理新格局，为地方经济社会发展贡献了财政力量。为此，《中国财政》记者对甘肃省定西市财政局党组书记、局长周毛平进行了专访，深入解析定西零基预算改革的实践逻辑与创新成效。

《中国财政》：请问定西是在什么背景下开始零基预算改革的？

周毛平：定西的零基预算改革是政策导向与现实需求双重驱动的结果。从政策要求看，党的二十大报告提出“健全现代预算制度”，党的二十届三中全会将深化零基预算改革作为一项重要改革任务。国务院明确要求各地“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”。这些顶层设计为我们提供了根本遵循。从发展实际看，全市财源基础薄弱、税源结构单一，财政收支矛盾突出。以前采取的“基数+增长”的预算编制模式，导致部分领域资金固化，效益得不到充分发挥。正是基于上述政策要求和定西经济社会发展实际，我们全面推开零基预算改革，今年制定了《定西市关于深入推进零基预算改革的实施方案》，创新方式方法，加大资金统筹力度，提高预算精准性，努力形成分类施策、科学精准、保主保重、注重绩效的预算安排机制。

另外，定西之所以能够比较顺利推进零基预算改革，是因为我们有一定的基础。定西2001年开始在市本级推行部门预算改革，2009年所辖六县一区全部开始编制部门预算。财政部启动部门预算改革后，我们即引入零基预算理念，并在推进过程中逐步细化完善。市级先后制定出台了《市级部门预算支出标准》、《市本级项目支出预算管理办法》、《市本级部门预算编审细则》等管理制度；2016年，印发了《定西市关于进一步加强财政管理的实施意见》；2022年，印发了《定西市人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施方案》。一是建立了基本支出定额标准体系。人员经费按统一标准核定；公用经费按最低标准乘系数的原则，根据单位类别和定额标准安排；专项经费按法律法规及市委市政府相关政策核定。二是完善了单位经费供给方式。根据单位职能和性质的不同，改进经费供给管理方式，细化单位经费供给项目，将各单位原在预算执行中临时追加安排的公用经费缺口及维修、购置等经费支出，根据财力状况，尽可能列入其公用经费和专项经费预算中。三是实行综合预算编制。按照“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的预算管理目标，建立健全全口径政府预算体系，逐步将财政专项资金、政府投资项目、提前下达的上级转移支付资金全部编入部门预算，实现所有类型项目全覆盖。

《中国财政》：您认为推进零基预算改革落地见效的关键是什么？定西如何破题？

周毛平：结合零基预算改革实践，我认为推进零基预算改革的关键在于“三破除三建立”：一是破除基数依赖，建立“零起点”编制机制。每年预算编制前，我们取消历史基数，对所有项目重新审核，开展重点绩效评价，要求部门申报预算必须提供“必要性论证报告”和“绩效目标承诺书”。二是破除部门壁垒，建立跨部门协同机制。成立由财政、发改、审计等部门组成的“零基预算改革专班”，统筹重大项目资金安排，避免重复投入。三是破除粗放管理，建立“全生命周期”监管体系。通过预算管理一体化系统，对项目从立项到验收全程跟踪，确保资金精准滴灌。  

我们把预算评审作为零基预算改革的切入点，在预算编制环节打破支出固化格局，切实提高单位预算编制的精准度。制定印发《定西市市级支出项目评审管理办法》，明确了评审职责和流程，组建了评审专家库。对所有新增项目开展预算评审，论证每一项支出内容的必要性、合理性及其开支标准；对延续性保留项目审核以前年度的预算执行、预算绩效管理情况，并将项目评审结果运用于预算安排，有效解决部分项目预算申报不实、测算不准、编制不细等问题，进一步提高预算编制的科学性和准确性。例如，在编制2025年预算前，对2024年安排到市本级各预算单位的专项资金开展了拉网式预算评审工作，对市级123家预算单位489项共计3.6亿元专项资金开展预算评审。根据评审结果将用途相近的专项资金梳理整合。2025年，市级预算调整或取消专项资金2690万元。

《中国财政》：在推进零基预算改革的过程中，定西面临哪些难题？是如何解决的？有哪些经验做法？

周毛平：虽然我们在推进零基预算工作中取得了一定成效，但还存在一些困难和阻力。一是旧观念仍然存在。部分预算单位对改革的认识还不到位，存在保基数、争增量的惯性思维，一定程度影响了零基预算改革的深入推进。二是项目支出标准仍需完善。部分项目缺乏明确的人均、单位成本或服务量标准，项目支出预算编制仍然存在依赖“经验估算”的现象。三是预算执行约束有待加强。预算执行过程中追加经费的现象一定程度存在，预算执行的严肃性、约束性有待加强。

针对上述堵点难点问题，在改革推进过程中，我们采取了一些措施。一是顶格推进，协同发力。市委市政府将零基预算纳入年度改革任务和党政履责考核体系，市政府主要领导亲自部署推动，成立了改革专班，有效解决了部门消极应对等问题。二是压实责任，健全标准。按照“先易后难、急用先行、梯次推进”的原则，分年度制定工作计划，优先选择与部门核心职能最相关、可量化，以及条件相对完备、共性强的项目加快制定标准，逐步扩展至全预算项目。三是严格预算，强化约束。落实预算法定原则，严格执行人大批准的预算，严禁无预算、超预算支出。加强预算指标管理，规范并严格控制预算调整调剂事项，切实增强预算执行的严肃性和约束力。  

《中国财政》：请问定西在加强项目储备和建立“集中财力办大事”机制方面，有哪些经验做法？

周毛平：定西将零基预算改革的落脚点放在加强项目储备库建设上，逐渐形成了项目储备管理和“集中财力办大事”的制度机制。

一方面，精筑项目储备“蓄水池”。一是政策导向精准锚定。在建立全市政府投资重大项目库时，发改、财政部门主动与项目单位对接，按照国家确定的资金投向重点领域，准确把握项目申报范围，主动谋划补短板、稳投资、利民生的重大项目。同时，围绕国家“一带一路”和黄河流域生态保护和高质量发展战略，提前完善项目可研、立项、环评、用地、规划等前期手续，积极推进项目前期工作和谋划储备工作，确保项目谋划与政策方向高度契合，为项目储备把准“航向”。目前，全市已纳入重大项目库项目1066个。二是常态谋划严格把关。采取“部门主责、财政统筹、专家助力”的常态化项目谋划模式。各部门单位依据行业发展规划，制定详细项目谋划清单，明确项目名称、建设内容、投资规模等关键信息。财政部门制定科学的项目评审标准和量化打分细则，从项目的必要性、可行性、效益性等多维度进行评价。对申报项目分类评审，按得分高低排序，优先保障得分高、对经济社会发展带动作用强的项目，确保有限的财政资金用在“刀刃”上。2024年，全市评审项目1093个，审减金额5.7亿元。三是绩效目标全程监控。将绩效管理全面融入项目储备、申报、实施及评价各个环节。项目储备时同步编制绩效目标；实施过程中定期开展绩效监控，及时纠偏；项目竣工后，严格组织绩效评价，并将评价结果作为后续资金安排和部门预算编制的重要依据。

另一方面，打造集中财力“强引擎”。一是实现资金资源深度整合。打破部门间的资金壁垒，对性质相近、用途相仿的资金进行统筹归并。定期核查清理财政存量资金，重点监管财政存量资金规模大、结存时间长的部门和项目，完善结余资金收回使用机制。2024年全市清理盘活存量资金6.15亿元。积极稳妥盘活存量资产资源，逐项梳理盘点现有国有企业可变现资产、行政事业性资产、土地矿产资源，依法采取公开出让、协议转让、资产置换等措施，确保各类资产资源处置落到实处。二是建立跨年度预算平衡机制。对重大项目推行三年滚动预算管理，依据项目建设进度和资金需求，合理规划各年度预算资金。以交通基础设施建设项目为例，按照项目建设周期，分年度精准安排专项债券资金和财政预算资金，确保项目资金稳定供应，有效避免资金闲置和项目停滞现象。

《中国财政》：项目支出标准体系建设是零基预算改革的重要部分，请问定西有哪些经验做法？

周毛平：项目支出标准体系是提升财政资金使用效益、规范预算管理的重要抓手，也是我们持续探索和优化的重点工作。按照“总量不增，结构优化，分类保障，约束有力”的思路，以“人员经费全额保障，公用经费对标保障，项目支出分类保障”为基本原则，将预算划分为6大类79项开支范围，在不突破现有可用财力的基础上，把贯彻落实党政机关过紧日子要求和零基预算理念贯穿预算编制的全过程，不断优化部门预算编制结构，合理设置部门预算项目和支出标准。目前已制定预算支出通用标准30项，基本满足部门的基本支出预算管理需要；专用标准338项，涉及公共服务、教育科技、文化旅游、社会保障、农林水等16大类，基本覆盖重点支出领域。具体工作中，一是科学建标，从严从紧分类打造标准体系。在标准制定过程中，严控一般性支出，注重科学性、实用性和动态性，根据项目属性分为“人员类、运转类、特定目标类”，每类设定差异化标准。具体来说，对人员经费，按照国家、省、市规定的标准和编制内实有人数编制；对公用经费，实行“综合+分项”相结合的编制办法，将预算单位按照市委组成部门、市政府工作部门、群团组织和其他事业单位标准划分为5类7档，统一明确公用经费综合定额标准；对通用项目，根据经济社会发展水平、市场价格变化、产品替代更新等因素统一核定通用资产配置标准，各单位依据勤俭节约、讲求绩效和绿色环保的要求，结合机构职能、资产使用年限和配置标准情况，在不超出标准规定限额内购置通用资产。二是强化应用，实现全流程闭环管理。将支出标准嵌入预算管理全流程。预算编制环节，要求所有项目必须对照标准编制预算；预算执行环节，通过信息化手段实时监控支出，对异常支出自动预警；绩效评价环节，将标准执行情况纳入考核指标，结果与下年度预算挂钩。通过“双监控、双考核”机制，真正做到了“花钱必问效、无效必问责”。三是持续优化，夯实标准化管理基础。建立了三项常态化机制，为标准的落地提供了坚实保障。成本绩效分析机制，每年选取重点项目开展成本测算，优化标准参数；培训宣传机制，通过专题培训、案例汇编等方式，提升全员标准化意识；信息化支撑机制，开发预算管理系统，实现标准自动比对和智能审核。

《中国财政》：下一步继续深入推进零基预算改革，您有何谋划？

周毛平：继续深入推进零基预算改革需要我们转变预算管理理念，实行动态调整机制，逐步实现从“改革落地”到“长效治理”的转变，努力实现四个“新提升”。一是推动观念转变，思想认识实现新提升。从财政部门到预算单位都要转变观念，改变以前只关注控制数、做大预算盘子的思想，进一步加强与各部门沟通，掌握国家和上级部门的政策导向，做好中长期规划，从工作实际需求出发，按照项目的轻重缓急申请预算、安排预算，降低预算调整率，提高预算的战略性、前瞻性、准确性和有效性。二是规范预算执行，管理水平实现新提升。按照党政机关习惯过紧日子要求，能省则省、精打细算，勤俭节约办一切事业。严格“三公”经费管理，严禁无预算、超预算安排支出。加强财政承受能力评估，在优先保障人员、机构运转、重点民生、地方政府债务化解等刚性支出的基础上，综合考虑财力状况，安排其他项目预算，严禁超财力上项目、铺摊子、搞建设。三是加大资源统筹，保障能力实现新提升。推进部门预算全口径管理，将部门取得的财政拨款、事业收入、经营收入、上年结转，包括实有账户资金等全部纳入预算。持续落实部门结转结余资金定期和不定期清理制度，除政策另有规定外，一律收回财政统筹使用。加强信息化资产资源管理，推进数据信息共享共用。四是强化绩效管理，资金效益实现新提升。坚持零基预算和绩效管理一体推进，将绩效理念和方法融入预算编制、执行全过程。部门编制年初预算时，根据项目目标任务，科学选取对应的绩效评价指标类型，合理设定绩效目标，加强对绩效目标的实质性审核，并将评价结果作为预算安排、完善政策和改进管理的重要依据，强化绩效结果运用。零基预算改革是财政管理现代化的必由之路。我们将以“钉钉子精神”持续攻坚，推动改革从“盆景”变“风景”，为全国提供更多可推广的“地方样本”。