零基预算改革是对财政支出格局的深度调整，是进一步优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的关键之举。早在2002年内蒙古自治区包头市就开始零基预算的改革探索，试行零基预算编制法，公用经费支出按类档标准定额编制，项目支出通过建立项目库和筛选机制按轻重缓急编制。随后，逐渐细化完善预算编制程序，推动跨部门资金统筹整合，切实增强财政资金的有效供给。随着近年来财政运行压力加大，预算紧平衡态势明显，亟需通过进一步深化零基预算改革，推动预算安排和支出结构的整体优化，统筹各类资源集中财力保重点办大事，提升预算管理科学化标准化水平。近期，《中国财政》记者对内蒙古自治区包头市财政局党组书记、局长奇跃成进行了专访。

《中国财政》：包头推进零基预算改革落地见效的关键举措有哪些?

奇跃成：推进零基预算改革应立破并举，坚持破基数、强统筹、提质效，加快建立“该保必保、能省尽省、讲求绩效”的资金安排机制，包头市重点从打破基数、建立清单、整合资金三个方面推进落实。

一是以零为基点，打破预算支出基数。打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出均以零为基点，以市委市政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。基本支出根据组织、编办、人社、公车管理等部门批准的基础信息，按照定员定额标准据实编制。项目支出按照从零开始、能进能出、有保有压的原则，依托相关标准据实测算资金需求，分轻重缓急安排。以2025年预算编制为例，出台包头市过紧日子具体实施办法，严格执行“三公”经费预算两个“只减不增”，“三公”经费、会议费、培训费预算总量压减4%，较上年增长2%。建立现有支出和政策的评估清理、调整优化机制，全面清退部门预算项目51个、压减315个，清退压减资金6.4亿元。政策的“归零”打开了预算安排的新局面，“该保必保、应省尽省”成为新常态，一些固化、分散、低效支出得到清理和压减，为保民生、促发展腾出了财力空间。

二是以项目为基本单元，建立重点保障清单。坚持“先有项目再安排预算”，即先排事再排钱，建立“包头市项目枢纽综合服务平台”，所有使用财政性资金项目必须先入库后安排。同时，建立健全项目入库评审和项目滚动管理机制，严把项目入库关，夯实预算编制基础。坚持“尽力而为、量力而行”，建立大事要事项目财政资金保障机制，项目支出优先保障基层“三保”支出、足额保障地方政府债券还本付息支出、全力保障政府年度重点保障事项清单确定的支出。在实际工作中，对项目实施安排优先序，优先保障项目成熟度高、在建项目资金需求，防止出现“半拉子”工程，尽快形成实物工作量，服务地区经济社会发展。 

三是以效益最大化为目标，加强资金整合统筹。加强政府预算统筹安排、部门预算统筹联动、资金资产统筹配置，加强“四本预算”、市级资金与上级转移支付资金、当年预算资金与结转结余资金、财政资金与非财政拨款的统筹使用，打破专项资金安排部门化的分配格局，避免重复投入。在整合方面，以安排规划方案编制和人才发展专项资金预算为例，改革前，大部分部门都有规划、预案编制资金的预算，资金分散、难以管理。改革后，这些“小而散”的资金被一并整合，中长期规划、专项规划方案编制等项目整合形成规划及预案编制专项资金。将人才引进、人才服务、人才储备等项目整合形成人才引进专项资金，在执行中按照政府议定事项统筹使用。特别是针对全市各部门信息化建设资金，归口由市行政审批政务服务与数据管理局实施，避免重复建设、多头投入。在统筹方面，年均整合支持方向相同、扶持领域相关的资金近4亿元，收回存量资金近2亿元，用于经济社会发展亟需支持的领域。这些举措有效增加了资金供给，提升了资金的使用效率。

《中国财政》：在推进零基预算改革的过程中，面临哪些难题和阻碍?是如何解决的?

奇跃成：在推进改革过程中，确实面临财政支出固化僵化的难题。特别是改革前，部门和单位长期形成了“基数+增长”的观念，一些部门单位“护盘子、守基数”，有的政策项目到期后，仍没有及时清理退出相关资金，造成短期政策长期化、长期项目基数化、财政资源投放碎片化。零基预算改革要求打破长期以来各部门在预算编制中固有的基数概念，强调按照实际的支出需求，从零开始分配预算，在财政资源的分配中不参考各部门以往的预算盘子，各部门的固有观念短时间内难以扭转，难免会由于对改革的认识和理解不到位等原因缺乏推动改革的积极性，加大了改革推行阻力。

正确认识零基预算，转变固有基数预算观念是推动部门积极推行零基预算改革的关键。多年来，包头市财政局通过预算编制的培训及学习，切实加强对相关部门预算编制工作指导，坚持“以事定钱”、“以效促用”，实行预算项目全生命周期管理，持续推进财政支出标准化，着力构建有保有压、突出重点、统筹有力、讲求绩效的预算安排机制。让各部门明白“削减预算”不是改革的最终目的，重塑聚力办事、将节省下的资金重新配置到更急需、更能促进发展的领域，增强财政对重大战略任务、重大政策的保障能力才是零基预算改革的目标。同时，持续推动零基预算改革与绩效管理深度融合，在“花钱要有效、无效必问责”的理念指引下，各部门对资金的需求更加理性，各方合力把有限财政资金发挥出最大效益。

《中国财政》：包头在加强项目储备和建立“集中财力办大事”机制方面，有哪些经验做法?

奇跃成：一是实施项目全生命周期管理。坚持以系统思维谋划、以精细化规范化标准化为导向，坚持“先有项目再安排预算”、“先谋事后排钱”，锚定项目管理堵点有效破题，建成“包头市项目枢纽综合服务平台”，在全国首创财政投资项目“1+6+N”全生命周期管理新理念，通过“1个引导”即政策引领项目投入方向；“6个维度”即从申报、评审、建设到资金、绩效、立档建册进行项目的全流程管理；最终通过“N类数据要素”，对政策制定效果、项目实施效益有效开展数据综合分析，形成智能化决策。通过项目全生命周期管理，滚动谋划储备一批优质项目，最大限度做大做优项目库，为支持好关键领域建设打好基础。项目枢纽平台建设突出系统思维、全局观念，项目建设坚持规划先行、标准管理，不再受制于地区、部门的“各自为政”，把好了预算管理的“总开关”，极大提升了政府投资项目的管理绩效，树立按项目建设统筹安排资金的理念，实现了由以往的“护盘子、争资金”向“谋项目、重储备”转变，为进一步深化零基预算改革奠定了坚实的基础。

二是建立大事要事项目财政资金保障机制。将贯彻落实党中央、自治区重大决策部署作为财政预算安排的首要任务，印发《包头市财政局关于建立大事要事保障工作机制推进支出标准体系建设的通知》，按照“规划引领、政策聚焦、强化统筹、提升效益”的原则，建立项目谋划科学、预算优先保障、执行动态跟踪、绩效重点监控的大事要事全保障机制。有效打破专项资金固化的项目分配格局，在原资金管理权限、分配使用办法、资金下达渠道不变的前提下，集中精准地投入到规划政策内的重要领域、重大工程和重点项目上，形成大事要事优先保障的工作格局。2024年，包头聚焦办好“两件大事”，落实“五大任务”，推进“两个稀土基地”和世界绿色硅都建设，明确了三类10个领域68项重点保障清单，保了重点、惠了民生、防了风险，新设立温暖工程建设专项和打造教育、医疗、文化三个高地专项等，集中财力办大事，财政治理能力和水平得到显著提升。

三是强化绩效成果运用。扎实推进预算绩效管理，建成自治区首家预算绩效指标库，选取10个部门完成125个项目2359条核心绩效指标建设工作，并在编制预算时进行应用，促使绩效指标从“填报”变为“勾选”，形成了预算绩效评价统一的“度量衡”，从项目申报源头上提高预算绩效规范化水平。加强重点绩效评价和评价结果应用，制定市本级预算绩效管理结果应用办法，建立预算绩效监控、绩效评价结果与年度预算安排、资金分配挂钩机制，助推预算管理降本增效。

《中国财政》：项目支出标准体系建设是零基预算改革很重要的部分，请问包头在这方面做了哪些基础性工作?

奇跃成：支出标准作为预算编制的基础依据，在预算编制和管理中起着基础性的支撑作用。在具体工作中，我认为应把握好三个原则：一要树立标准理念，安排支出要有标准，让预算单位形成共识；二要突出因地制宜，结合地区实际精准设置标准，保证标准制定的科学性和适用性；三要注重与时俱进，结合市场变化和业务需求，适时做好标准的动态调整。在零基预算改革实践中，包头市财政局持续推行预算支出标准化，经过数次动态调整，已分批次逐步建立起8类11档日常公用支出预算标准和8类33项项目支出专用标准，并将支出标准嵌入预算管理一体化系统，作为预算编制的基本依据，支出严格按标准编制，按轻重缓急排序，切实提升预算科学化、精细化管理水平。

一是完善制度体系建设。制定《包头市2024—2026年项目支出标准体系建设规划》和《包头市项目支出定额标准管理暂行办法》，规范市本级各部门项目支出标准管理，明确了通用标准、专用标准、部门内部标准的制定依据、制定程序、方法步骤、质量控制等内容，指导开展支出标准建设工作。

二是推进项目标准建设。加快推进适用于所有或者多数部门的共性项目支出标准建设，在前期梳理出5类项目支出通用定额标准的基础上，启动会议费、规划编制费和市政园林建设维护费3项支出标准建设，其中，新制定的会议费支出标准应用到年度预算编制中，规范了支出，节约了资金，效果比较好。下一步，将计划继续组织制定不少于10项支出标准，未来2到3年逐步建成涵盖财政重点支出领域、部门主要共性项目和重大延续性项目的支出标准体系，同步研究拟定标准动态调整周期，加强标准运行监控。

《中国财政》：在预算管理一体化系统建设中，零基预算改革如何嵌入并对预算管理产生影响?

奇跃成：近年来，包头市财政局依托预算管理一体化系统，以财政大数据为支撑，与零基预算改革有机结合，构建完善“制度+技术”管理机制，从2021年开始，相继建成了具有数智财政特色的七大数智化平台，即项目枢纽综合服务平台、惠企利民综合服务平台、预算单位支出服务平台、国有资产运营管理平台、资产交易平台、应收账款债权凭证流转平台、财政内控管理平台，并与预算管理一体化平台有机融合，实现各平台间的互联互通、底层数据的有效共享，在预算端、执行端和管理端共同发力，构建起了“业务全面数字化”、“平台数据互通化”、“决策全面智能化”的财政数智化管理体系。比如，通过项目枢纽综合服务平台，进一步树牢部门“先谋事、保重点、后排钱”的理念，实现预算与资金全流程信息共享。预算单位支出服务平台全面落实了财政部电子凭证会计数据标准深化试点改革任务，通过将支出标准内嵌系统，对公务支出进行事前智能审核，变经验把关为规则管控，实现了财政业务支出“电子化”、审核“智能化”、数据“标准化”、档案“数字化”等目标，实现资金全流程有效监管。国有资产运营管理平台实现对除行政事业单位资产之外的八大类国有资产的全方位、全口径、全流程、全周期管理，并将资产管理与预算管理深度融合，从事后被动管理到事前主动参与，实现了由“幕后”到“台前”的转变，特别是虚实政府公物仓的建设，有效避免了资产的闲置浪费。财政内控信息化平台作为自治区内控信息化唯一试点，探索建立了覆盖全部财政业务的财政内控信息化平台，实现了从“人控”到“机控”、从“立规矩”到“见成效”的转变，人员少跑腿、数据多跑路的数字化管控新模式正在形成。

《中国财政》：对于下一步继续深入推进零基预算改革，您有哪些谋划？

奇跃成：零基预算改革是一项系统性工程，不仅仅是打破基数依赖，还在于以零基预算改革为契机，健全现代预算制度，加强财政资源和预算统筹，为实现中国式现代化提供有力的财力保障。下一步，我们将以深化零基预算改革为引领，持续完善配套制度、构建管理闭环，扎实推进涵盖财政重点支出领域和部门主要共性项目及重大延续性项目的支出标准体系建设，按照轻重缓急建立资金保障机制，并与中长期预算规划做好衔接，将规范化、标准化、科学化、精细化、高效化、数字化理念融入预算编制与实施的全过程，不断优化与零基预算相适应的预算管理模式，持续推进部门间政策统筹和资源整合，进一步提高财政资源配置效率，有力支持保障重大决策部署落实落地。

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