零基预算改革要构建有保有压、讲求效益的资金安排机制，实现有限公共资源与政策目标有效匹配，增强重大战略财力保障。随着零基预算改革的深入，构建优化支出格局的长效机制，必然要厘清支出责任，实现降本增效。本文主要从支出责任、成本、效益三个方面，探讨优化支出格局的路径。

一笔支出被列入年度预算，意味着其在三个方面得到认可：一是属于政府承担支出责任的事项；二是支出成本得到认可；三是支出预期效益得到认可。为此，深化零基预算改革，不断优化支出格局，需要动态厘清支出责任、有效控制支出成本、科学提高支出效益。

（一）支出责任需要动态调整。支出责任与财政事权密切相关。财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。支出责任体现国家战略和政策导向，应随着经济社会的发展动态调整，市场机制可以解决的应交给市场，市场失灵但发展急需、人民期盼的领域政府要及时补位。然而，在“基数+增长”的增量预算中支出责任只增不减，一些本应由市场提供或个人买单的却由政府提供，本应由政府提供的公共服务、发展措施反而没有保障到位。为此，深化零基预算改革应根据经济社会发展变化，动态调整政府与市场、政府与社会、政府与个人的支出边界，合理确定财政支持事项，集中财力用在发展紧要处、民生急需处，增强重大战略财力保障。

（二）支出成本需要有效控制。当前，部门预算包括基本支出和项目支出两个部分，在成本控制上可以分为三类。第一类是已经得到较好控制的项目。比如基本支出中的人员经费按标准发放，调整程序规范，能够得到较好控制。此外，“三公”经费标准明确，纪律严明，重点管理，也得到较好控制。第二类是可以量化分析控制但还有提升空间的项目。比如基本支出中的公用经费、项目支出中的基本建设等，其成本直接取决于管理、技术、人工等方面的费用。这些费用会随着物价上涨、服务标准的提高而上升，也会随着管理水平、社会化服务水平的提高和技术的进步而下降。第三类是不容易量化但需要进行本量利分析的项目。项目支出中有关事业发展的专项计划，如扶持产业发展、提供基本公共服务等项目支出。这些支出在财务上虽然难以直接归集为成本，回报也难以在短期内实现，但也应该从本量利角度进行分析与控制。然而，“基数+增长”的增量预算方式往往不能充分考虑成本变动情况，预算金额只增不减。比如，一些项目实施不注重运用现代科技手段控制成本，存在脱离实际、重复建设、不计成本的现象；一些产业扶持政策不够精准，钱花了，但事没有办成，政策目标没有实现；一些由政府提供的公共品特别是民生保障项目，没有很好地统筹需要和可能，也没有综合考虑财政承受能力，很容易脱离财力盲目提标扩面。为此，深化零基预算改革要多措并举控制成本，积极运用科技发展最新成果，以实现办同样的事花更少的钱。

（三）支出效益需要科学提高。高质量发展必然要求不断提高资本投资效益，投资有回报、政府有税收，才能持续支撑更大的投资，民生保障才有充足的财力。为此，不断提高支出效益是深化零基预算改革的题中应有之义。然而，在“基数+增长”的增量预算方式下，不必要的支出项目得到保留，支出金额不断增长，预算单位提高资金使用效益的积极性不高。加之，财政支出绩效管理重形式轻实质、重事后轻事前事中，一些领域的绩效评价标准不够科学合理、评价方法相对落后。个别地方还在搞“形象工程”、“面子工程”，没有形成有效资产，投资效益不高。为此，深化零基预算改革需要科学提高支出效益，力争花同样的钱办更多的事、取得更好的产出。

（一）动态厘清支出责任。一要支持市场发挥资源配置决定性作用，更好发挥政府弥补市场失灵作用。对于市场机制有效发挥作用的领域，财政支持政策要逐步退出，为市场主体发展提供充足空间，更好满足人民群众多样化、个性化需求。对于市场机制发育不健全的领域，财政要重点培育，推动市场机制发挥作用，并根据其成熟度逐步退出。对于市场失灵的领域，财政要加大投入力度。比如，在民生保障中，重点加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。在培育新质生产力中，要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引更多社会资本支持现代化产业体系建设。二要加强制度“立改废”。对于党中央新出台的决策部署，要及时建章立制，确保第一时间落实到位。取得实效形成经验后，根据实际需要及时上升为法律法规、部门规章，并同步建立动态调整机制。对于法律法规确定的财政支出责任，要坚决履行；但对于其中一些实际情况已经发生重大变化的事项，要系统梳理、及时评估，按程序适时修改，并建立动态调整机制。对于部门规章及其他规范性文件明确的财政支出责任，要结合绩效评价结果及时评估、调整。三要加强专项资金动态管理。财政支出责任直接体现为专项资金支持范围。为此，动态厘清支出责任的直接抓手就是加强专项资金动态管理。各级财政部门要加强上下联动，建立健全规章制度，加强信息化建设，强化项目库管理，优化预算评审，不断提高科学管理水平。财政部门还要和业务主管部门加强分工协作，推动财政中长期规划和部门业务专项规划衔接，形成工作合力。

（二）有效控制支出成本。控制支出成本不仅要把艰苦奋斗、勤俭节约的好传统贯穿财政工作全过程各方面，还要积极运用创新成果、完善支出标准等办法降低成本。一要避免铺张浪费。在运行保障中，坚持党政机关习惯过紧日子，严控一般支出。严格新增资产配置管理，强化与存量资产的统筹。实事求是编制“三公”经费预算，强化限额管理。在投资建设中，要加强财政中长期规划和国家发展规划衔接，优化各类增量资源配置和存量结构调整，避免重复建设，杜绝无效建设。在招商引资中，要按照构建全国统一大市场要求清理违法违规优惠补贴政策，规范地方政府招商引资行为。二要用好创新成果。在保障运行中，要进一步提升政府采购科学化、规范化水平，加快运用低成本的成熟产品，积极尝试新技术、新产品，努力通过科技手段降低成本。比如，对于人工智能等降本增效的新技术，要积极稳妥试用，进而结合工作实际推广使用。三要完善支出标准。在基本支出标准上，要结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素，逐步完善部门正常履职的经常性支出标准体系。在民生支出标准上，要注重加强普惠性、基础性、兜底性民生支出标准建设，完善基本公共服务保障标准体系，落实标准备案制度，持续推进基本公共服务均等化，避免脱离实际、超越阶段。在项目支出标准上，要根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等，建立完善不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系。在标准建设机制上，要健全动态调整机制，探索开展支出标准评估，根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整支出标准。要推动业务主管部门科学制定业务标准，并与财政支出标准有机衔接。

（三）科学提高支出效益。一要集中财力办大事。强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，不断提升财政支出中长期规划的科学性，并落实到年度预算安排中。强化政策协同发力，使财政与货币、就业、产业、科技、环保等政策取向一致、同频共振，放大组合效益。加强经验总结，全面梳理财政部门支持国家重大战略任务和基本民生财力保障的实践经验，从中寻求破解当下困难的办法。二要充分发挥杠杆作用。发挥好政府投资的带动放大效应，引导更多社会资金流入经济发展的薄弱环节和关键领域。精准把握投向、加强项目科学论证，增强国债、专项债、转移支付、财政补贴等政策手段“组合拳”效能，引导带动更多社会有效投资。统筹运用各类政府投资基金，加强上下联动，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，不断提高投资效益。加强财政金融联动，综合运用财政补助、融资担保、财政贴息、风险分担等方式，撬动更多金融资源。三要优化绩效管理。坚持问题导向，科学合理设定绩效评价标准，改进评价方法，不断提高绩效管理水平。加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估，削减低效、无效和长期沉淀资金，探索利用市场化方式发挥财政资金撬动作用。完善绩效评价结果应用的激励约束机制，将评价结果作为预算安排、完善政策和改进管理的重要依据。同时，探索建立支出绩效问责机制，强化预算管理主体责任。