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中国财政 | 地方财政管理创新求变的南宁实践与探索

时间：2025-04-29

作者： 广西壮族自治区南宁市财政局吴厦罗宝顺

来源：《中国财政》2025年第8期

广西壮族自治区南宁市财政局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平总书记关于广西工作论述的重要要求，解放思想、创新求变，向海图强、开放发展，坚持依靠改革应对变局开拓新局，抓住关键创新探索力求实效，推动财政事业高质量发展，为助力南宁“一体两翼”产业发展和经济社会高质量发展，加快建设面向东盟开放合作的国际化大都市，奋力谱写中国式现代化南宁篇章筑牢财政支撑。

南宁市财政改革创新实践

牢记嘱托担使命，高质量财源建设持续进位。2023年12月，习近平总书记在广西考察时指出，推动广西高质量发展，必须做好强产业的文章，加快构建现代化产业体系。南宁市围绕产业振兴奋力推动财源建设，成立全市财源建设工作专班，高位推动高质量财源建设，着力构建部门协作、上下联动、运转高效的财源建设工作新格局。主动对标沿海发达地区，学经验、找差距，充分借鉴先进地区财源建设经验，结合实际出台《南宁市高质量财源建设三年行动方案（2024—2026年）》，重点围绕聚焦重点行业产业、重点储备项目等制定具体措施建设高质量财源。以高质量财政收入有力保障民生持续改善、乡村振兴和工业振兴，以及西部陆海新通道、平陆运河、南宁国际铁路港项目等国家战略实施。

创新国资运营管理，政府统筹资源更加有力。树立以财政资金投融资为核心业务、国有资产股权控制为管理方式、资本运作和产业导入为主要手段的新型“股权财政”战略发展理念，牵头成立南宁财金资本运营管理有限公司，通过资产盘活完成注资，并实现引进国家级专精特新“小巨人”企业和高新技术企业，带动企业将第二总部落户南宁，实现“以资产盘活带来资金，以资金撬动股权运作，以股权运作嫁接资本联动，以资本收益补充财政投资”的战略目标。

构建投融资闭环系统，支撑首府经济高质量发展。一是坚持效益导向，强化规划引领资源统筹。加强政府投资项目财务测算和资产管理，建立项目现金流平衡为基础、经济效益和社会效益并重的投融资体系，统筹配置各类资产（资源），创新“投—融—还”三位一体的项目全周期管理机制，形成项目投融资、资产盘活和债务偿还三位合一的可持续投融资良性循环。以南宁东部新城、邕江上游取水口引水二期工程等项目为试点，推进政府投资项目前期规划、现金流测算及结果运用。二是建立周转金机制，筑牢高质量发展财力支撑。建立4个周转金，加强资金“垫—用—还”审批，强化资金监督检查管理和绩效评价，形成资金管理闭环。利用招商引资周转金，进一步提升兑现承诺能力，保障加快构建南宁市现代化产业体系资金需求。通过征拆周转金，推动南宁市产业园区重大项目用地征地拆迁工作，促进项目尽快完成供地手续并落地开工，为产业园区高质量发展提供动力。完善前期周转金资金回笼路径，保障项目前期经费。高度重视风险传染性大、涉众性广的公开市场债券和非标债务，以地方债务风险应急备付周转金及时应对处置地方债务风险，守牢风险底线。

推进成本预算绩效试点，直接型绩效管理模式成型。开展预算绩效管理提质增效三年行动，以“事前绩效评估+成本绩效分析”组合创新试点成本预算绩效，通过构建“明目标、定指标；厘流程、框范围；核成本、出标准；调机制、促管理”的融合四步法，完善项目决策论证、细化资金评审与核算，力促预算绩效结果形成资金安排建议，切实压减低效无效支出，推深做实预算绩效一体化。

齐心协力会商改革发展，市县区财政运行平稳。一是建立市县区财政高质量发展联席会商机制。加强与县区政府及市直税务等部门的沟通联系，定期召开全市财源建设、财税联席会议，协调解决产业导入和税源培育、综合治税工作出现的新问题，联动发力实现财政高质量发展。二是搭建财政沙龙沟通交流平台。通过沙龙思想碰撞方式，强化财政与税务、科技、金融等部门的沟通协作，探讨财政新政策和实践，借鉴区外先进经验，提出南宁财政高质量发展的创新思路。

深入推进财政体制改革，现代化财政制度更加健全。一是稳步推进市以下财政管理体制改革。深入县区调研收集改革诉求、分析财政运行数据、找准财政体制执行难点，全方位多维度试算，形成有利于保障各区财政利益格局稳定、促进财政事权与支出责任匹配、防范财政运行风险的市对下财政体制管理方案。二是全面服务市管国家级开发区体制机制改革。坚持“以稳为主、以活为要、以防为本”的基本原则推进开发区财政国资改革，为城区和属地开发区间的区域合作财税收支管理工作设计新路径，夯实国家级开发区体制机制改革财税制度基础。

创新求变更高质量发展的新探索

全力推进财源建设攻坚，夯实高质量发展财政支撑。一是持续落实减税降费政策涵养财源。全力助企纾困，降低企业负担，突出对中小微企业、个体工商户的支持，促进企业转型升级和创新能力提升。二是持续拓宽高质量税收来源。深入研究南宁现代产业体系和税收结构、GDP分产业分行业比重与财政投入及税收产出动态联系，围绕六大产业培育新的税收增长点。坚持科技创新和产业创新融合发展，因地制宜培育和发展新质生产力，多渠道筹措资金支持工业高质量发展，支持加快推进数字经济和“人工智能+”产业发展，加快培育和发展新质生产力。三是持续支持和跟踪重点税源项目。强化对新引进落地重点项目的财税支持和企业运营跟踪，帮助企业投产销售，促进财政投入尽快产生税收经济效益。深入开展重点税源企业的税源调查和税收分析跟踪，持续调研走访服务，主动了解企业经营情况及发展意向，及时解决企业经营发展遇到的问题，全力提高重点企业对财政收入的贡献能力。四是引入注册会计师鉴证服务机制。实现财政资金使用全过程监督覆盖，解决招商引资中项目引入事前分析判断不足、项目投入和产出预测不准等难点。

精算“三本账”，更优推进财政科学管理。一是做大一般公共预算收入，坚决兜牢“三保”底线。优化税源培育机制，把培育壮大新兴产业作为主攻方向，培植支柱税源，打造优质税源，做大新兴税源，打造财力增长“新引擎”。推进全口径预算管理，加强预算、资产、债务等资源统筹，增强财政保障能力。二是优化政府性基金预算收入，保障城市基础设施建设。优化土地出让政策，降低竞买门槛。适当放宽房企参与土地竞买资格条件，降低保证金比例或提供灵活的保证金缴纳方式，减轻开发企业的资金压力，吸引更多企业参与竞拍。用好城中村改造政策，合理利用城中村改造专项借款、中央资金等加大对城中村改造项目范围内基础设施和公共服务的投入，建设完善配套设施，鼓励开发企业进行综合性开发，通过引入多种业态提高项目附加值，增加土地溢价空间。三是提升国有资本经营预算收入，支持构建现代化产业体系。推动国有资本整合重组，提高国有资本运行效率和盈利能力，做大国有资本经营预算收入“蛋糕”。优化支出结构，建立跨部门协调机制，明确产业政策的重点支持领域，推动国有资本向人工智能、低空经济等前瞻性战略性新兴产业集中，加快培育和发展新质生产力，助力经济高质量发展。

全方位立体推进资产盘活，高效筹集更多资金资源。一是统筹重大项目投融资，以项目建设需求为导向推进资产盘活，实现资产盘活精准助力项目投融资，保障城市发展和产业投资需求。促进国有资产经营和流转，不断优化国有资本投向，同时吸引更多的社会资本参与，形成多元化的投资格局。二是统筹防范化解债务风险，盘活存量资产减轻各级政府和国有企业的债务负担，提高财政和企业财务的可持续性。守牢风险底线，重点关注地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的县区，引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业积极参与资产盘活工作。三是推动闲置低效资产资源盘活变现，确保国有资产资源得到高效合理利用，为政府提供有效资金统筹用于急需的民生支出，确保民生保障力度不减。

增强国有平台股权财政运作，推动股权投资反哺财政。充分发挥南宁财金资本运营管理有限公司作为国有资产（资源）和股权管理、资本运作和产业导入的核心作用，统筹资金、资产、资源，以财政政策和金融工具赋能，通过久期搭配、投资组合及基金化运作来烫平股权运作波动，确保股权投资反哺财政，以更加坚实的财力支持建设面向东盟的人工智能产业创新和应用高地，助力应用场景开拓至东盟、RCEP等国际市场，加快培育和发展新质生产力。

完善“投—融—还”全周期管理，筑牢经济发展财力基石。一是强化现金流平衡测算模式运用。从项目及政府视角测算经济账，在兼顾社会效益的前提下，对片区开发整体项目和具体子项目进行综合现金流平衡测算和策划，增加项目现金流，按测算结果建议优先支持现金流和效益达到要求的项目建设。二是统筹投融资政策工具。优化项目投融资、资产盘活和债务偿还三位一体可持续的投融资良性循环机制，提高财政投资决策安全水平。整合广西预算管理一体化、南宁市政府投资建设项目资金管理系统、财政大数据分析平台等信息化系统数据，优化南宁市存量资产可视化管理平台，为投融资体制改革提供决策参考。

优化成本绩效管理改革，提升财政绩效管理效能。一是强化预算绩效管理支撑体系。进一步健全预算绩效管理制度，完善预算绩效管理技术指引和操作细则，夯实预算绩效全链条管理，推动预算绩效管理标准科学、程序规范、方法合理、结果可信。二是纵深推进成本绩效管理改革。进一步深化成本绩效分析方法的应用，在重点领域逐步建立“预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本”的全成本绩效管理体系，以成本为纽带实现预算与绩效深度融合。

协调联动市直部门及县区，增强区域政策取向一致性。一是主动与部门及县区协调联动，完善有效沟通、协商反馈机制，确保区域政策导向与中央保持高度一致。坚持以国家宏观政策为导向，统筹南宁市财税政策制定和执行全过程，将国家政策的目标和要求贯彻到南宁配套政策中，确保政策方向一致性，提高政策整体效能。二是围绕全市发展大局，在更高维度上强化财税政策（财税支持、税收贡献）与区域政策（项目引进、产业布局、区域高质量发展等）统筹协调和系统集成，强化政策协同创新，统筹政策制定、执行和优化，使单个部门政策服从于全市整体战略目标，确保各类政策形成合力，提升地方区域政策整体效能。

深入优化财税管理体制，重塑高质量发展新动能。一是深化市管国家级开发区体制机制改革。稳步推进市以下财政管理体制改革，指导城区、开发区推进改革，确保承接社会事务城区有足够财力和库款维持各项社会事务正常运行。及时调整市以下体制基数，逐步研究调整市本级固定收入企业范围，准确核定上下划基数。推进东部新城财政管理体制，紧盯行政管理体制作出对应的制度设计，全力服务东部新城开发建设。二是进一步完善市以下转移支付分配制度。优化市本级一般性转移支付管理，重点向财力缺口较大、“三保”保障困难和重点发展地区倾斜。完善激励与保障相结合的转移支付机制，对努力程度高、经济发展快、财税贡献大的下级政府加大转移支付激励力度，助力全市高质量发展。三是落实新一轮财税体制改革，构建先行引领的财税制度体系。分析现有产业历年财政投入和税收贡献情况，重点收集下游零售商较多、消费场景复杂的行业数据，夯实消费税征收环节后移改革基础，挖掘增收潜力。以中央实施大规模设备更新和消费品以旧换新支持政策为契机，持续改善营商消费环境，发挥人口集聚对消费的拉动促进作用。

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